李凡：治道变革：由硬权力向软权力过渡

很多政治权力已在快速转移给社会，软权力作用越来越大，这是治理者面对的新局面，依赖于硬权力的治理模式必须改变。

现在谈软实力的人越来越多。其实，不仅在国际关系中，各国政府内部治理中也同样有软实力的问题。软权力和软实力由同一个英文词softpower而来。国际关系中称软实力，但在国内政治治理中，称为软权力更合适。

什么是软权力

国际关系中，不存在上下级，政府间关系是一种实力的互相影响，不完全是强迫与霸权的概念。实力有软有硬，硬实力以经济和军事为代表，但软实力的影响也越来越大，它体现在文化、价值和制度上。但在国内治理中，存在中央地方等直接的上下级间的命令关系，是为权力关系，不适合称之为实力关系。

在国内政治治理中，硬权力体现为军队、警察的力量，过去将它们称为专政工具，用以维护国内政治秩序。还有一种硬权力是政府的行政命令，例如上级对下级、中央给地方的指示和命令。在这种权力关系中，下级须按上级的命令和指示办事。执行这种权力，不能有所怀疑，这就是硬权力。

在国内政治治理中，经济也扮演着硬权力的角色。例如，中央可以规定将钱、资金等资源给哪个部门或地方，后者则必须按中央的意图做。在实际政治中，经济也可以起到收买和吸引反对势力的作用，腐败和贿赂可以影响政府日常政策的制定和执行过程，使政策在制定或执行中向贿赂方倾斜。金钱在政治中的作用，也是一种硬权力。

什么是政府治理中的软权力？它不是通过强迫或物质收买，而是让对方在无形中接受自己的意见和领导。

软权力可以是文化力量，文化的影响力可以让社会服从某些法律和规则，无形中影响人们的行为和习惯，或改变对方的偏好。

硬权力体现为命令、威胁、收买。软权力则与此相反，是以说服、信任、价值和吸引来起作用，通过控制社会议程、改变对方偏好来实现。

在政治治理中，领导者的权力不是通过纯粹的命令来体现，而是由有正当性的政策、有吸引力的制度及高度可信任感来取得社会的支持和服从，得到合法性基础。

社会治理中的软权力

长期以来，在政治过程中，各国一般都强调硬权力，国家对社会用强制的办法。如果违背硬权力，会受到威胁、处分、停职，甚至被抓起来刑事判决。

长期以来，中国政府治理以官僚体制管理为中心，硬权力占绝对优势。但今天看来，这种完全靠行政命令的办法已经不够。软权力和硬权力必须交叉使用才能维持行政治理的顺畅和成功。

政治治理过程中的软权力表现在以下几方面。

一是吸引力，首先是制度的吸引力。如涉及公共利益的选举，公民会积极参与。但如果和公民利益关系不大或过分控制的选举，则毫无吸引力。

吸引力还包括政策的正当性。如果符合公众利益，得到社会支持，政策就有正当性，会吸引更多社会公众支持。

二是信任带来的支持度。当一个政府为社会公众不遗余力工作，就叫为人民服务，社会感觉到政府的努力，政府就可以取得公众的信任。这样带来的吸引力和支持力，使政府不需强迫就可获得公众的服从和尊敬，法律、经济和各种政策也就容易取得正当性，政府治理就不会遇到很大麻烦。

但政府要取得信任，必须长时间服务公众，长期密切和社会沟通，能倾听社会意见。一旦做不到，治理就只能靠硬权力。

劝服或说服

政府和社会难免有不同意见，这很正常。在治理过程中，劝服或说服就很重要，这就要有足够证据证明，政府的法规和政策合理且正当。政府要和社会面对面讨论协商，甚至妥协。

如果社会总是不接受政府提出的证据和理由，软权力就会逐渐消失。能提供有说服力的证据和想法，是软权力的重要体现。在劝服过程中，政府可以创造一些议题，主动引导。但议题的设立，不是拍脑袋想出来的，而应从社会公众的基本想法中提炼出来。若只是政府认为议题很好，没能表明可以给社会带来好处，就没有社会的积极性。在软权力的实行中，这是失败的案例。

因此，在现代政治中，特别是脱离革命意识形态回归到日常生活后，在治理中软权力的影响越来越大，某些场合比硬权力作用还大。对习惯行使硬权力的政府来讲，向软权力转型，不容易。

权力分散和转换

近几年，信息革命的作用越来越大。网络世界的出现，使政治权力出现分散和转换。结果是社会的软权力越来越大，在政治治理中的作用日益重要，而硬权力影响却在不断减弱。

最近十多年，中国已出现一个虚拟的网络世界，公众可以在网络上表达意见、传递信息、形成公共理性、监督和批评政府，也可以组织网络上的虚拟组织和虚拟社会行动。网络上的活动虽然是虚拟的，但对现实有作用，有很强的真实性。这给了社会原来不具备的权力。

随着网络世界的发展，政治权力已出现极大的分散和转移，原属政府的权力，相当部分已转移到社会手中。现在是政府和社会共享权力。各种跨国社会组织在网络上起着越来越大的作用，推动着全球社会的互相联系，加速了权力的分散和转换，传统的硬权力治理，面临着挑战。许多政府必须接受社会组织的权力和要求，改变自己的政策和行为方式，这是世界范围的变化。

这种权力的分散和转移，在中国也一样。现在信息和意见的流传非常快，通过微博、QQ群、各种网站和讨论组，信息、意见很快在全国传遍，迫使政府做出回答。如果回答不合理，还会继续遭到批评和压力。中国的治理权力也产生了飞快的转移和扩散，社会有了过去所没有的影响力。社会没有硬权力，但已有了软权力，可以传递信息、表达意见、监督和批评政府。这种治理权力向社会的转移，近几年非常快。这对以硬权力为基础的政府治理提出了艰难的课题。

社会软权力正在急速扩大

在治理中，各级政府如缺少社会信任、缺少吸引力，无法劝说社会，就会在软权力上遇到很大问题，乃至遇到政治危机。

当前地方政府和社会发生冲突的原因，相当大部分来源于政府软权力的缺失。如果地方政府在治理中没有软权力，就只能靠硬权力，压住不满。但从经验来看，社会往往并没有屈服，反而“越战越勇”。这表明，硬权力的作用在逐渐缩小，有时反令政府行为失去了正当性。这样，即便有很强大的硬权力，政府的治理也很难成功。

很多政治权力已在快速转移给社会，软权力作用越来越大，这是治理者必须面对的新局面，依赖于硬权力的治理模式必须改变。

如何从硬权力向软权力过渡

怎么改？其一，需要吸引人的制度安排。

能吸引公众参与，也就得到了公众支持。在中华人民共和国成立初期，革命热情激荡，建立的各项制度赢得了许多人衷心拥护，认为这种制度体现了人民当家做主的需要，尽管有许多问题存在，但社会相信会越来越好。

建立吸引更多人自觉参与的制度，就特别需要适应公众在利益上的表达、讨论、协调的需求，并要让公众能对政策执行掌握主动权。

这样的制度建设，可以利用一些已有但一直没很好应用的制度，或者创造一些新的制度。例如，在浙江温岭，他们充分利用已有的基层人大制度平台，经过八年的公共预算改革后，已经创建一整套预算制度。这些制度已不再是某个领导人的想法，而是成了地方政府的制度习惯，转化成了带有地方文化特色的习惯。这样的制度安排可以吸引公众积极参与，因为可以表达公众利益要求，实现自己的利益要求。这样的制度安排，很大地提高了地方政府的软权力。

有些制度比较好，运转好了能起很大作用。例如人民代表大会制度，特别是地方的人民代表大会制度，现在可以在软权力的发展过程中发挥作用。还有些制度是过去没有的，如沟通网上民意，就可以通过制度创新，让人们有效参与，这也是一种适应软权力发展的制度需求。

其二，政策取向要有正当性。

政策的正当性是软权力的重要体现。一个朝令夕改的政策，或一些向老百姓巧取豪夺土地的政策都缺少正当性。这样的政策不但不会吸引人、说服人，反会引起社会不满。实行这样的政策，政府自然就失去了软权力。

在地方政府治理中，可看到大量这种现象。这也是当前社会不满、爆发群体事件的重要原因。有些政策的制定，难以说服公众接受，只是由一些政府强推，为自己的利益服务。这样的政策只能让政府信用度下降。

其三，提高政府的信任度。

国内外已做过大量关于中国政府信用程度的调查，从结果来看，中央政府的信用程度最高，县、乡镇的信用程度偏低。从中央政府到县乡政府，信用程度呈逐级下降趋势。

在直接面对公众的县、乡镇政府层面上，问题不断产生。老百姓喜欢到他们更信任的上级政府，特别是中央政府上访。地方政府用了大量硬权力阻止上访和抗争，效果不大。信用程度高的地方，政府不需强制，老百姓就会服从。信用程度低的地方，无论用什么压制措施，都难起作用。所以，政府治理必须从硬权力转换到软权力，关键是要不断提高社会对政府的信用程度。

怎么提高？比如让人大制度能起到更大作用，民众愿意且能够找人大代表反映问题，人大代表有能力全方位履职，特别是在基层的人大必须如此；让民众相信司法公正，愿意通过司法途径解决纠纷；建立政府和社会可以坐下来对话的平台，改变一些基层政府不愿意或不善于乃至于不敢同社会面对面对话的现状；政府治理不让社会批评和监督已经不可能了，政府要习惯被监督，在监督和批评下运转。这些制度的转变和创立，实行一个时期后，可以变成文化、价值、行为习惯。

本文原刊于《南方周末》2012.5.3