杨宏山:整合治理:中国地方治理的一种理论模型

作者:杨宏山发布日期:2015-09-24

「杨宏山:整合治理:中国地方治理的一种理论模型」正文

在中国政府制度下,中央政府统一制定各个领域的基本政策。从政策执行看,中央政府除承担国防、外交、海关等事权外,大多数领域的政策执行都交由地方政府承担,尤其是在市场监管、社会管理和公共服务领域的具体职能。改革开放以来,随着市场化改革的推进,在复杂、变化、多样的外部环境下,为提升公共服务能力,地方政府改变了过去的全能治理模式,不再垄断提供公共服务,转而引入市场机制和社会力量,强调公众参与、资源共享、综合治理,产生了大量的新实践。

在总结中国地方政府改革实践的过程中,公共治理理论受到了广泛关注并付诸运用。公共治理理论不否定政府的主导地位和代表制民主的作用,但它将私人部门和社会力量引入公共事务管理,力求提高公共服务的供给效率,提升政府运作的参与性和民主性。本文在对公共治理的理论谱系进行概述的基础上,从政府与社会关系的视角,根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度,区分地方治理的四种类型,剖析整合治理的运作机制、成效和问题,以深化对中国地方治理模式的认识。

一、公共治理的理论谱系

在公共行政学的发展史上,一直存在着效率与民主的思想交锋。早在20世纪40年代,沃尔多就指出,公共行政是“现代政府的核心”,行政固然要追求效率,但这不是行政的核心价值,也不是终极目标,好的公共行政应通过沟通对话来促进政府与公众真诚互动。20世纪后期兴起的公共治理理论,基于民主或效率的价值追求,提出在公共行政中引入企业运作、社会组织或公众参与,运用多种治理工具,致力于实现善治(goodgovernance)和良治(bettergovernance)。

公共治理理论的兴起,与经典公共行政理论面临的现实挑战密切相关。威尔逊提出政治与行政二分法,为公共行政学奠定了学科基础。经典行政学基于政治与行政二分的思想,认为行政是国家意志的执行、政策的实施过程,强调公共行政研究的目的在于效率。20世纪60年代以来,在质疑经典公共行政理论的思想交锋中,公共治理研究不断发展并壮大起来。回顾公共治理研究的理论丛林,学者们从不同的制度环境和价值诉求出发,构建了多中心治理、新公共管理、新公共服务、自主治理、整体治理、协同治理等理论模式。

基于民主行政的价值诉求,文森特・奥斯特罗姆提出多中心治理理论(polycentricgovernance),发出了公共治理研究的先声。他以美国大都市地区的公共服务提供为例,论证了多中心体制的合理性。那里存在许多相互独立的公共机构,包括联邦和州政府的机构、县、市、镇和特区,它们分别履行各自的职能,同时又展开竞争与合作。在多中心体制下,多个自治单位的管辖权互相交叠,它们通过多种制度安排进行协调,包括互利性交易和协议、竞争性对抗、裁定冲突以及有限的命令权。由于存在多个权威,每个机构的权力和能力都有限,同时又可能利用其他机构的权能,结果是,“协作生产”成为公共服务供给的一种制度安排。

新公共管理理论(newpublicmanagement)强调市场化、分权化、顾客导向、绩效评估,主张在公共服务领域引入市场机制和社会力量,提出“政府应多掌舵少划桨”,发展公私伙伴关系(PPP)。胡德总结了新公共管理的七个要点:专业化管理、绩效标准和测量、产出控制、公共部门内部的分化、公共服务竞争、私人部门管理方法、纪律和节约。萨瓦斯通过区分“掌舵”与“划桨”、“提供”与“生产”职能,总结了公共服务提供的多元化制度安排,指出除政府生产外,还可通过政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、志愿服务等途径提供。

新公共服务理论(newpublicservice)源自于对新公共管理理论的批评,它将公共利益、公民权利、公共服务视为核心价值,认为政府不应像企业那样运作,而应民主化运作。登哈特认为,新公共管理过于强调执行部门的权力,但忽略了公民参与的价值,“行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任,在认真清楚的倾听中,行政官员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起”。作为一种民主行政理论,新公共服务更强调治理过程的重要性,认为“公共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡或调解的特定过程来实现的”。

自主治理理论(self-governance)以公民权为价值导向,力求将公共行政纳入民主运作的轨道。埃莉诺・奥斯特罗姆基于大量案例研究,提出除了政府与市场机制之外,公共事务还存在第三种治理机制,即自主组织和自主治理,并剖析了自主治理的制度设计原则。博克斯提出公民治理理论,主张建立小规模的地方政府,将公共行政纳入民主和服务的轨道。萨拉蒙对美国的非营利组织进行实证分析,提出了第三方治理理论,展示了活跃的非营利组织运作机制。

协同治理理论(collaborativegovernance)针对跨越行政组织职能、能力边界的公共事务,提出将利益相关者纳入集体论坛,在“协商”和“一致同意”的基础上进行集体决策,以整合各方面的信息和知识,建立合作伙伴关系,提高治理绩效。协同治理界定的利益相关者,可能是公共部门,也可能是私人部门、公民组织或个人。协同治理论者认为,在公共事务治理中,多部门合作不会自动形成,不论是部门间协作、区域协作还是公私伙伴关系,都需要构建一定的治理结构或机制。

整体治理理论(holisticgovernance)是回应行政部门碎片化和分散化造成应对复杂问题效率低下,探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构。整体治理通过构建跨部门、跨领域的协作机制,使不同层级的机构更好地分享信息、协同作战,共同提供整体化的服务。佩里・希克斯认为,整体治理是针对部门碎片化而实施的治理创新,目的在于提升行动主体之间的相互依赖性。整体治理理论主张通过机构重组、流程再造、技术应用等途径,构建政策网络,形成大部门体制,提供“一站式”服务。

除上述学说外,公共治理研究还提出了网络化治理、电子治理、数字化治理、网格化治理等政策工具,它们主要关注于公共治理的技术、工具和手段,这里不再赘述。

梳理公共治理研究的相关文献,我们可以看到,对于政府在公共治理中发挥什么作用,如何看待效率与民主的关系,不同理论的价值诉求存在差异性。概括而言,公共治理存在民主和效率两种价值导向。前者强调开放性参与,主张通过直接民主、协商民主弥补代议制民主的缺陷;后者注重结果导向,主张有限参与,由政府主导决策过程并组织实施。

图1公共治理的理论图谱

民主导向的治理理论认为,公共利益的内容远没有实现公共利益的方式更为重要,善治的基础来自于公民参与和自治。在代议制民主下,对行政的控制主要来自于政治机构,行政决策即使背离公共价值,公众也缺少手段予以纠正。为弥补这一缺陷,一些学者提出发展“对话式民主”,建立开放论坛,促进平等参与和互动交流,在交换信息、辩论和协商中增进共识,运用协商民主改进公共治理。登哈特提出,“在一个民主政体中,需要做的正确事情恰恰是更多的参与”,更多的参与有助于强化政府责任,改进公共政策质量,提升政策执行成效,增加对政府的信任度,建立一种新型合作关系。

效率取向的公共治理并不排斥公民参与,但它将公众参与限定在有限和秩序的范围之内。公众总是既希望参与行政决策,又要求政府能够迅速采取行动。在高度复杂的社会环境下,公众也不具有足够的信息和知识来参与复杂问题的讨论。如果开放公众参与,政府决策就不得不花费大量时间和精力来集聚共识,这势必导致行动迟缓,还可能错失最佳时机。效率取向的研究者认为,政府治理必须平衡及时决策和公众参与的双重需要,形成一套对参与的范围、方式、时限做出规定的规范。对于跨界事务的冲突解决,效率导向也会应用必要的权威和司法裁决化解矛盾。

二、地方治理的四种模式

经典公共行政理论将行政部门视为执行政治决策、实施公共政策的唯一主体,社会组织和个人作为相对方只能被动地接受公共行政的结果。然而,随着实践的发展,公共行政的主体已经超越了公共机构,而扩展至企业、社会组织、社区和志愿者,它们在公共服务提供及项目运作中扮演的角色日益凸显。

在地方治理层面,公共部门与私人部门之间更是形成了多样化的合作机制。在实践中,这些合作机制包括政府项目外包、政府购买服务、特许经营、政府提供补贴、提供优惠政策等多种形式。在不同的合作机制下,公私部门进行跨界协商的平等性存在差异,公共部门对私人部门的监管和约束也不相同。

这里从政府与社会关系的视角,根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度,我们可以区分出四种类型的地方治理模式:全能治理、自主治理、整合治理和协同治理(见表1)。

(一)全能治理

全能治理由公共部门垄断提供社会服务,公共部门将触角渗入到社会生活的每个角落,所有私人部门都依附于公共部门而存在,它们实际上成为公共部门的延伸体系。这意味着私人及公共生活都被强制纳入政治过程之中。在全能治理模式下,政府与社会之间的界限被取消,一切都被纳入政治体系之中,政治权力免于控制和监督,成为不受约束、任意使用的权力,所有组织都存在于政治权力的支配之下,私人空间被挤压到最小状态。于是,公共治理的所有决策和政策都由政治系统掌控,任何社会组织都不得分享决策权力,社会失去了自治能力和发展活力,大量的社会服务需求得不到满足。

(二)自主治理

自主治理由非政府组织自行提供规则,通过自主选择、自主组织和集体行动来治理公共事务。自主治理不依赖于政府提供资源和规则,政府对私人部门的管理能力较弱,缺少必要的干预手段。公共选择学者埃莉诺・奥斯特罗姆通过大量的实证案例研究,发现在政府与市场之外,公共事务还存在一种自主治理的制度安排。这种制度安排尽管不是“万能药”,在实际场景中还存在不少缺点和问题,但自主组织的案例到处存在,一些自愿组织已经持续了上百年。实践表明,相互依存的个体之间通过自主治理,也能够解决集体行动所需要的制度供给、可信承诺和相互监督问题。

(三)整合治理

整合治理以承认市场机制和社会组织的存在为前提,在公共部门与私人部门的关系上,政府占据主导地位,并通过政策手段和工具对私人部门进行跨界整合,调动多方资源,以实现政府目标,更好地提供公共服务。在此模式下,市场机制和社会自治获得了正当性和合法性,政府注重发挥市场机制和社会力量的作用,但政府与市场、社会之间的界限尚不明晰,跨界事务由政府主导,多元主体在协商决策中的话语权差异较大。政府利用自身权威,对企业和社会组织进行跨界整合。在实际运作中,政府不仅是跨界整合的发起者,也是跨界整合的策划者、参与者和主导者,其他行动主体只是作为整合的对象而存在。整合治理模式把公共资源和社会资源结合起来,发挥了多元行动主体和多元机制的作用,有利于完成政府无法独自完成的任务。

表1地方治理的四种类型

(四)协同治理

协同治理建立于政府、市场、社会组织相互分立的基础上,通过建立开放性的公共论坛,依托制度化的沟通渠道和对话平台,将公共治理涉及的利益相关者囊括进来,彼此在信任和互惠的基础上增进共识,形成集体决策,组织集体行动,协调各方采取一致行动。在价值偏好上,协同治理凸显了公众参与的价值,强调公共治理不能侵犯公民权利,它通过“对话式民主”的形式倾听和回应利益相关者的诉求,

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