刘正强：扩展型信访：对中国信访僵局的一个基础性解释

摘要：针对当前中国面临的信访僵局与治理困境，“法治”、“治理”等范式是多数学者秉持的解释策略。由于对现实问题抱持治理期待，许多研究（如信访的分类治理）往往带有浓厚的现实情怀尤其是美好的治理愿景。本研究从中国信访制度的承载力入手，对当前信访“爆棚”现象作出了基础性、还原性的解释，进而阐明削减信访存量的主张。其核心是回归价值中立这一经典立场，在悬置对访民的价值判断基础上，借由一对新的类型化方式（扩展型信访VS原发型信访）来揭示信访＋的扩展、衍生逻辑及其消长机制，从而试图超越杂多的分类，为理解当前中国信访现状、特别是形成新的信访治理结构提供一个新的解释框架。

关键词：扩展型信访 原发型信访 价值中立 基础性解释

刘正强，上海社会科学院社会学研究所

作为中国本土性、辅助性政治设计的信访制度，在国家治理的制度体系中处于一种中枢位置，成为链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度，是中国社会安全运行的“压舱石”。自20世纪90年代以来，随着社会的急剧变迁，社会矛盾不断凸显，信访洪峰逐步形成，信访问题成为屡遭戳击的社会“痛点”。由于对社会不稳尤其是社会动荡的忧虑，执政者在社会控制方面趋于保守和拘谨，强调用稳定压倒一切的思维与手段来看待和解决社会矛盾。而出于对政治改革会引发社会问题的忌惮，中国大体的政治结构仍然沿袭了改革前的框架，并没有形成可以全面回应现实问题与挑战的状态。

一、信访分类的实践困境

作为中国本土性、辅助性政治设计的信访制度，构成了中共重要的执政资源和治理手段，并不断演绎着社会变迁与转型之痛，成为屡屡被戳击的社会“痛点”。由于资讯的发达，尤其是互联网的震荡效应，信访治理面临困境，信访困局尚未得到根本缓解，成为不断消耗国家治理资源、让政府甚为纠结的所在。而信访研究的兴盛，显然与信访制度在现实运行中的情境尤其是困境密切相关。基于现实中逼仄的信访窘境，大约10年前藉由“信访洪峰”的出现及《信访条例》的修订而展开的信访研究带有浓厚的论争色彩，此后逐步趋于常态化并有所消长，研究旨趣也更加多元、更富理性，丰富了我们对信访现象的认知。

在依法治国、以人为本等理念的彰显下，国家治理不但要符合政治原则，还要契合法治理念。法治范式一度成为信访研究的主流，不少学者期望在信访制度中增加法治的元素，甚至把信访化约为一个民主法治、选举权与被选举权的问题[3]，直至干脆呼吁废除建立在“人治”基础上的信访制度，将其承担的各种功能回归相关职能部门；或者提出各种完善意见，为其打上各种补丁[4]，以实现法治对社会问题的全盘治理。但在国家机器逐步健全的情况下，信访所赖以运行的理念与民主、法治等话语产生了越来越深的抵牾。信访研究中视角的转换，以治理范式的提出为代表，而信访的分类治理作为“治理范式”的一个基干概念，就是试图从这种困境中突围。在这种视野中，信访问题之所以难以解决，原因之一就是缺乏一套合法有效的分类治理体系，致使政府未能通过有效的制度装置来对上访者的问题性质进行区分。

在诸学者的研究中，申端锋认为乡村治权的具体体现就是分类治理，而当前信访治理的困境就是无法对上访者进行定性，信访治理没有原则。人民公社时期之所以能够完成国家政权建设的任务，根本原因就在于建立了以阶级划分为基础的分类治理体系。申进而提出的治理方案是，运用各种手段（村庄规范、村庄结构等）对治理对象（即农民）做出区分，并强化治权以达到有效治理。[5]田先红则依据农民上访的行为和动机提出了维权型上访和谋利型上访的区分，维权型上访是税改前农民上访的主导特征，税改后农民上访行为的逻辑发生变化，谋利型上访凸显出来[6]。杨华则在谋利型上访和维权型上访基础上提出治理型上访，这是指在农村治理缺位情况下，农民借助上级政府对下施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访。[7]陈柏峰根据上访诉求的合法性程度，将上访分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。其中，有理、无理上访沿用了政府部门的分类，是基于行政管理角度所做出的治理性区分。商谈型上访的合法性比较模糊，上访人的合法权益未必受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”[8]。王德福提出，当前农村群体性事件的一种新类型就是政策激励型群体性事件的出现，农民通过群体性行动向基层政府施加压力谋取利益。他认为农民利益诉求由国家惠农政策激励形成，农民的国家观念是其形成的心理和文化基础，高压维稳的政治生态则提供了制度空间[9]。陈锋提出了在富人治村背景下一种主要基于社会情绪释放而非群体利益表达的维权式上访，并在此基础上通过考察“气场”探究在先富能人主政的分化村庄里，贫与富、公与私之间的怨气通过集体上访这种方式发泄的原因[10]。此外，尹利民以表演型上访作为“作为弱者的上访人”的武器的展示[11]，饶静等以要挟型上访作为农民上访分析框架的使用[12]，魏程琳对非正常人、边缘人（实确精神病人）上访行为的刻画[13]，都揭示了分类治理的思路与逻辑。

上述研究基本上都是试图在对信访进行分类或者提出某种信访类别基础上，为信访治理提供前提和策略，因而启发了我们对信访的思考和认识。其实，分类本身就具有深刻的哲理：现代社会产生于一个不断分化和理性化的过程，通过人类与自然、物质与神灵、虚无与实在乃至主观与客观、自我与他者、动物与植物等等的区分，人类加深了对世界和自身的认识。可以说，没有分类，我们将无法采取任何行动，生活本身也会变得杂乱无章、一塌糊涂。随着科技的进步，人们对事物的分类也超越了自身经验可以把握的限度，像暗物质、超声波、红外线这些概念就大大延长了事物分类的谱系。社会领域的分类则与价值预设密切相关，关于阶级成分、“三个世界”、人民－敌人等带有意识形态色彩的分类上升到了话语的高度，构成统治与治理的基础。目前关于信访分类与治理分析的一个通病，就是在研究中渗入了过多的现实关怀和浓厚的“治理”情结，从而导致在研究中形成了许多价值预设，这表现在关于有理－无理、合法－非法、谋利－维权、强势－弱势、刁民－良民等非此即彼的对立二分上。比如上述申端锋认为乡村治理的一个基本事实是以户为单位进行分类治理，而不是就事论事式的治理，也不是以有组织的人群为单位进行治理，更不是以个体为单位的治理。他甚至主张针对治理对象（即农民）而不是事端进行分类，过于先入为主。而陈柏峰则以是否符合法律规定为标准，来划分有理访与无理访，这也值得商榷：且不说目前中国社会问题可法律化程度如何[14]，也不说法律在现实生活有没有至上性，法律对合法与非法的评判尚且勉强，遑论对有理与无理的判断？由于中国人秉持实体正义的理念，又有着独特的情理法观念结构，并兼受市场化的洗礼，个人逐利的动机也不断释放，对同样的问题会有不同的看法，因而对于是非对错、有理无理很难形成一个统一的标准，进而为信访治理提供殷鉴。

二、扩展型信访的解释基础

从某种意义上说，当前中国信访制度所面临的困境特别是信访治理所遭遇的乱象亟需研究者调整研究的思路、兴趣和策略，改变对于研究对象过于超然的态度，从而将道义、伦理等现实关怀注入研究过程。这又回到了“价值中立”这一经典思想的语境中。价值中立在西方社会科学研究中带有唯客观主义的色彩，按照价值中立的要求，在进行社会研究时要力求反映研究对象的真实状况，避免介入政治现实和作善恶、好坏的评价，从而摆脱先入为主的价值判断。自马克斯・韦伯明确提出并系统论证了价值中立这一命题以来，尽管西方学术界普遍将其确立为各自学科的方法论基本原则，但关于价值中立与价值关联的争论却没有停止。由于价值中立本身就有内在的矛盾，一些学者甚至认为价值中立只是一种幻觉。20世纪80年代，价值中立的理论被引入到中国后，学术界对其亦褒贬不一。面对中国当前的诸多现实问题，不管是公平正义理念的倡行，还是民权的保障、民生的改善，都离不开学者的道义关怀。在某种程度上，问题常常不是要不要价值中立的问题，而是价值的介入够不够的问题。

目前，对信访制度存废、臧否论争的一个核心问题是其对持续不降的信访洪峰的应对能力，即目前的制度框架和运作机制对信访的接纳和治理能力。撇开政府治理能力和资源不论，有两个因素必须考虑到：一是信访总量，二是治理成本。前者，高位运行的信访总量往往是社会关注、政府担忧的所在。确定目前全国信访的总量有一定的难度，一般认为每年党政口（不含人大及法院、检察院、纪委等系统）的数字在1000万以上，同时官方宣布从2005年起至今总量连续下降但没有给出基础数字和下降幅度[15]。其实，高估与低估访量这两种相反的情况是并存的，一方面，一些访民可能会增加上访的频次、部门乃至来电来函的数量[16]，网络的普及、复印的便利乃至各部门信访信息不能互联共享等都可能增加信访的账面数据；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量，如减少登记、运作销号、变更统计数字等。后者，关于治理成本，由于信访构成多样化，来信与来访、个体访与集体访、网络信访与线下信访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访等在消耗信访资源方面迥然有异，难以判断总体的治理难度。因而，信访总量及治理成本这二者似乎都难以解释目前的信访状况。但进一步分析，信访总量是一个流动的概念，其沉淀的部分即信访的存量部分耗费了大部分的系统资源，这就好像一家医院，单纯门诊量的上升并不要紧，但如果住院率不正常升高，已治愈的患者迟滞出院，就将危及医院的正常运转。信访正是如此，即使信访总量不断上升，由于信访部门的不断扩容，协调议事处断能力的不断增强，乃至政府近几年在人力、物力、财力等方面的投入，似乎不是一个严重的问题。如果把信访受理、处理看作是一个“吞吐”机制的话，当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。显然“吐”出量，即当事人是否案结事了、息诉罢访，真正退出信访处理流程更有实际意义，信访的存量才是信访承载力的核心。从治理成本来看，不同类型信访的治理难度迥然有异，尤以重信重访和所谓“非正常访”为甚，各地为接访、截访乃至劫访，为化解所谓的“钉子案”、“骨头案”等占用了大量的治理资源，但却难以精确化。

从这个意义上说，信访存量或信访积案比信访总量及治理成本更接近信访问题的核心。基于此，本研究尝试回归价值中立这一经典立场，在超越上述各种分类基础上，提出原发型信访与扩展型信访这对分类类型，通过揭示信访的扩展、衍生逻辑及其消长机制来对当前中国信访“爆棚”的现象作出基础性、还原性的解释，就可能在一定程度上为中国目前的信访状况提供一个有意义的宏观解释（图1）。所谓原发型信访，顾名思义，就是符合信访事项受理要求的初信初访，所谓扩展型信访，是由原发型信访衍生、再生、扩展出来的信访，这是在前一类信访的基础上生长起来的，可以依附于前访，也可以单独存在。大体在1990年代以前，信访是以原发型为主的，信访的内容也比较纯粹。然而，在这以后，特别是农村税费改革、城市取消收容遣送制度以来，在信访量窜升的同时，信访个案呈现出了一些新的特点――官方一般用“重信重访”来部分地描述这种情形――如上访频次、层级、事项、要求等的增多、提高，