葛志军等：精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释

【摘要】精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，其提出精准识别、帮扶、管理和考核的内涵，是新时期中国扶贫工作的重要机制。不过，从该机制的地方实践看，其面临多方面的困境：贫困户参与不足，帮扶政策缺乏差异性和灵活性，扶贫工作遭遇上访困扰，扶贫资金有限，驻村扶贫工作队效果较差。导致困境的主要原因是：农民的社会流动、自利性和信息的缺乏，精准扶贫的内在矛盾，维稳工作的优势地位，结构性贫困的挑战，驻村扶贫干部的双重身份和扶贫资金筹集渠道的单一等。此外，精准扶贫要处理好上下级扶贫部门的责权与事权关系，政策的严谨性与灵活性的关系，扶贫资金统筹使用与分割适应的关系，如此才能更好地推动扶贫工作。

【关键词】精准扶贫；实践困境；原因阐释

2014年初，中央制定了精准扶贫的战略，这个战略是对以往在扶贫领域实施的工作战略的发展与补充，但并非是完全替代。“精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措，符合中国国情。”从该战略出现的背景看，精准扶贫方式的被强化，主要基于以下的原因：“长期以来，我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明，针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题。”现有的依据国家统计局住户抽样调查获得的贫困人口数据尽管有一定的科学性，但是其没能解决贫困人员的存在情况、贫困原因和如何针对性扶贫的问题。从精准扶贫的字面意义上，似乎我们以往的扶贫并非是精准的，而事实上，并不是这样，只是精准的单位与对象发生了变化，从最初的区域精准，到后来的贫困县精准，再到贫困村的精准，中国的扶贫精准经历了不同的内涵变化。目前关于精准扶贫的严谨研究尚少，多数已有的研究主要是介绍不同地方的精准扶贫措施与行动，但是少有对精准扶贫战略的地方性反思。而在现实情况中，精准扶贫却变成了一些地方扶贫工作的束缚，扶贫工作缺乏灵活性和地方合理性，这些都是需要我们关注的。2012年7月―8月，笔者曾经到陕西长武专门调研扶贫工作，当时的一个感触是中央扶贫部门制定的要求70%的扶贫资金用于产业扶贫的要求就是一个没能照顾地方实际的“一刀切”政策，而这个政策也让地方的扶贫部门疲于应对而扶贫产业项目的整体效果却并不理想。

一、精准扶贫的内涵

精准扶贫政策的出现，在很大程度上借鉴了广东省扶贫“双到”工作的经验，从规划到户和责任到人发展到现在的扶贫资金到村到户，扶贫驻村工作队的成立等，都是对广东经验的浓缩。根据中办发〔2013〕25号文件，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。从该意义上讲，精准扶贫并不排斥各个省区市根据当地的客观情况，确定精准扶贫的具体帮扶手段，但是在具体的政策执行中，中央关于精准扶贫的指导性意见则演变为地方扶贫干部不能触碰的高压线。这一方面是因为，地方对精准扶贫战略没有形成全面和深刻的认识，另一方面是因为一些扶贫工作者不愿意为提升扶贫效果而承担责任。所以我们有必要对精准扶贫的一些核心理念进行一定的阐述，以厘清相关的概念与认识。

1、精准识别

精准扶贫理念的提出就是要解决以往扶贫工作中存在的非国家贫困县与集中连片区域贫困人口、贫困村识别不清的问题。而从现实情况看，要识别贫困村相对简单，而要精准识别贫困人口并不是一个容易的事情。从整体情况看，我国的贫困人口基本解决了生活与温饱问题，也就是绝对贫困人口的数量已经大大减少，但是与此相对应的是相对贫困人口仍大量存在，而且相对贫困人口之间的收入差距并不明显，所以这就导致超越绝对贫困人口基础上的相对贫困人口识别变得相当困难。精准识别强调要通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，这里的重点就是相对贫困群体中的贫困户识别，要在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需求扶持的人。

2、精准帮扶

所谓精准帮扶是针对以往一刀切、大而全的帮扶内容、方式而设计的。与“集中连片扶贫开发必须重视片区贫困的独特性和差异性，如此才能制定具有地方适应性和有效性的扶贫攻坚战略”[6]的原理一致，精准扶贫下的帮扶将会充分考虑贫困村和贫困户的实际致贫原因，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施和手段。在帮扶中要确定贫困村的帮扶人和贫困户的帮扶人，在可以动员的人力、物力和财力范围内集中力量帮助贫困村和贫困户脱贫致富。精准帮扶重视贫困村与贫困户的特殊现实，在尊重当地实际情况的基础上开展扶贫工作，这也是对以往重视整体而不重视个性的扶贫工作方法的发展。

3、精准管理

精准管理首先意味着所有贫困户和贫困村的信息都将运用信息化的手段进行管理，同时通过贫困户关键指标的对比分析与统计，发现导致农户发展能力不足或是贫困状况恶化的关键因素。同时精准管理还意味着对建档立卡农户的扶持将是动态化的，当信息系统监测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，而一些新的农户则可以再次进入。最后，精准管理也是对扶贫部门的监督与管理，其主要目的是推动其各项工作的进展，对扶贫资金与项目等工作进行督促和提醒。

4、精准考核

通过贫困人口信息系统的监测，上级扶贫部门能够清晰和准确地发现下级扶贫部门在贫困户、贫困人口识别工作方面的准确性与认真态度，能够及时查看扶贫资金和项目的使用与落实情况，对地方干部的考核也将主要依靠扶贫工作的内容和指标来完成。精准考核的建立，将改变以往农村扶贫领域考核的形式化问题，通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效，同时在结合驻村扶贫工作队的基础上，精准扶贫也将建立与驻村干部未来发展相结合的激励机制，以此充分调动驻村干部扶贫工作的积极性，也保持扶贫工作的必要压力。

二、精准扶贫的实践困境

在该部分我们将结合调研材料，向大家呈现出宁夏兰县在精准扶贫实践中所面临的困境与困惑，由此也可以折射出精准扶贫工作本身的一些不足或是需要改进的地方。

1、精准识别的农户参与度不足

扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。兰县扶贫办主任告诉我们，“建档立卡也就是贫困识别工作主要是村上来搞，有相应的程序，还要公示。区上有规定，五类人不能进入（如有家庭有财政供养人员、优抚对象等情况），各个地区通过贫困人口信息管理系统上报，进入后建档立卡户不能更改，一定三年。建档立卡户由村上负责，按照程序要公示，公示后上报名单。现在老百姓对这个也不太关心，觉得无所谓，又不给钱，确定不确定或确定谁和我也没多大关系。”正是这样一种情况，才使得我们在调研中发现，一些农户根本就没有听说建档立卡的事情，无论是在贫困户之列的，还是非贫困户的，都存在该情况。如果没有农户的充分参与，那么精准识别就难以实现。在兰县和新村调查时，一位张姓村民说：“关于建档立卡的事情，听说过，具体怎么做的我不太清楚，因为带着女儿经常外出看病，村里的情况也不太了解，村里确定的是谁，我也不太清楚，应该不是我。至于村里有哪些扶贫项目或如何实施的，自己不大清楚，也不好说。”“调查贫困户的致贫原因、了解家庭收入、对他们的信息进行动态化管理难度很大。”这是精准扶贫遭遇的第一个情况，真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，且因家庭困难，他们要么是外出打工，要么是身体残疾或疾病缠身无心过问，所以精准识别的工作只能做个大概。

2、精准帮扶缺乏差异性

因致贫原因的不同，贫困户对帮扶有着不同的需求，如生产救助、学业救助、大病救助、房屋改造、低保救助、农业实用技术、担保贷款等各有差异。精准扶贫要求针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施，但是在调查中我们看到，因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有出现。对于一些渴望发展且有一定技能的贫困人口的扶贫措施，应该不同于懒散且不务正业的贫困人口的扶贫措施，但事实上，针对两者的扶贫措施并无任何差异。和新村的村主任对这一点也是比较担忧的，他说：“现在共产党的政策好，但有些被扶贫的农户不懂得感恩，对于扶贫资金，他们都认为是不拿白不拿，等、靠、要思想严重，还有一些人贫困完全是因为自己懒惰不愿意劳动而落到了后面，给他补助一些，拿了钱就吃喝玩乐，甚至打麻将赌博去了。所以，扶贫也要扶勤不扶懒，有些人真是不值得一扶。记得2014年过春节的时候慰问贫困户，我们提着粮油和肉到一个贫困户家里，上午十点多了还在家里睡懒觉，让你看着就一肚子气，你说这种人你帮扶他有什么意思？另外，尽量还是不要给现金，可以根据情况给予一些生产资料的帮扶，比如说化肥、生产工具或其他一些东西，干着再给，给了现金就像刚说的，拿着钱干了别的，而不是开展生产经营。”因懒惰和不务正业而导致贫困的农户，尽管在贫困农户中只是较小的比例，但是这些人对扶贫物资与资金的使用，确实让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人的消极效益也让扶贫工作的公平正义性受到了损害。对于这类贫困户，扶贫工作首要的不是给钱给实物，而是要改变其思想与认识。

3、精准扶贫资金分配易引发上访

在调研中，华村副书记告诉我们：“‘双到’资金2012、2013年我们村有，2014年村上没要这笔钱，没要的理由是全部脱贫了，已经不需要这方面的支持。实际上，资金来了也不好分配，因为一共是30户的名额，而大家差别都不大，给谁不给谁不好分配。另外，这笔资金只能用于种植业和养殖业，起不了什么大作用。”对于村内绝对贫困户，村民能够形成一致的意见，给这类农户扶贫资金支持不会引发村民的不满，但是要将一些相对贫困户作为建档立卡户来扶持的话，这就会引发大家的不满和对扶贫资金的争抢，一些村民更是会通过上访来要挟乡村干部。对于这一点，兰县扶贫办副主任也提到说，“一些农户懒散惯了，靠惯了政府和社会，发展致富的主动性不足，大锅饭思想严重，给谁建档立卡他们不管，只要涉及钱物就要人人有份，不给就闹事，许多事情没办法做。”也正是基于这些因素，扶贫资金被一些干部视为烫手山芋，不争取扶贫资金和项目有时候变成了“管理智慧”。为了减少矛盾，华村2012年和2013年享受“双到”资金的农户并不完全相同，这既是农户贫困状态动态变化的一个反映，也是为了通过扩大扶贫资金的覆盖面，以减少上访现象的发生。

4、精准扶贫资金有限

精准扶贫“仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛吸纳社会力量的支持。”和新村一位郭姓建档立卡对象村民告诉我们，“对于扶贫资金，我觉得政府能给几个算几个，没有就算了。其实就算是乡上和村里给些资助，1、2千元也解决不了什么大问题，所以有没有也无所谓。”访谈中良镇分管扶贫工作的党委副书记告诉我们，“我们镇共确定了951户建档立卡的贫困户，2014年获得的扶贫“双到”资金是80万元，按照每户2000元的标准计算，这些钱只能扶持400建档立卡户。以这样的标准和资金额度，全镇所有建档立卡贫困户都享受至少需要3年时间。这也就是说有相当一部分建档立卡户，3年内只能享受一次2千元“双到”扶贫资金扶持，而按照工作要求建档立卡户三3年就要脱贫。2千元扶贫资金，确实发挥不了什么作用，对于农户来讲意义不大。本镇村民主要来自于六盘山地区的回族移民，他们有养肉牛的习惯，对于养殖肉牛来说，2000元根本解决不了什么生产问题，顶多能买点饲料；另一方面，村民吃大锅饭的思想严重，