杨华 王会：“政府兜底”：农村社会冲突管理中的政策工具选择

摘要：当前我国农村社会冲突进入频发期，对其管理构成了基层政府社会管理的重要内容。调查发现，政府作为第三方干预冲突时，为尽快化解冲突而对冲突方作出利益补偿。这是典型的“政府兜底”式政策工具选择。调查发现，基层党委政府在管理农村社会冲突时，只注重政策工具的有效性和易操作性，而忽略政策工具的合理性和政治性，为丧失原则、突破底线的政府兜底提供了可能性。而基层党委政府在冲突管理中遭遇的总体政治社会情境则决定了政府兜底的必然性。政府兜底是基层党委政府在农村社会冲突管理中，针对政策工具做出的理性选择。

一、问题提出与分析视角

（一）农村社会冲突管理中何以频现“政府兜底”现象？

农村社会冲突是指政府之外的农村主体之间发生的矛盾、争执、竞争的紧张状态，主要包括交通事故纠纷、医患纠纷、伤亡事故纠纷、征地拆迁冲突、权属冲突、经济纠纷、邻里冲突、村庄派系冲突等。这些冲突呈现出数量不断增加、规模不断扩大、剧烈程度增强的特点，对基层政治社会的影响愈发深刻。

农村社会冲突只能进行管理，而不能消除，只要管理得当就能将冲突控制在一定规模和水平上，最大限度地抑制其负面效应，发挥其正面效应。［1］调查发现，在农村社会冲突管理中，基层党委政府能够动员的资源有限，甚至在作为第三方干预冲突时被冲突方“要挟”“讹诈”而无计可施。在此情况下，基层党委政府普遍采取给予冲突方一定“好处”的方式，来使其接受政府的调解，以平息冲突。我们将基层党委政府通过对冲突方进行“兜底”来化解冲突的现象称之为“政府兜底”。调查发现，“政府兜底”现象在有伤亡事故的社会冲突中尤为常见，［2］其前提是冲突方的闹访闹大。［3］

（二）政策工具选择的理论视角

要对农村社会冲突进行管理，完成冲突管理的政策目标，就得选择恰当的政策工具。政策工具是政策目标达成的具体方式、方法及相应的措施和手段。政策工具选择在某种程度上比政策目标的设定、政策之窗的打开更为重要。一套良好的政策工具被选择与实施，不仅能够很好地完成既定政策目标，还能催生新的、较既定政策目标更深远的影响及意外效果，使政府与社会能够有更为良性的互动。政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证，也是增加政策制定的科学性，改善政策执行过程与效果的重要措施。［4］政策工具选择要面临两个基本问题，一是政策工具选择的依据，二是政策工具选择的情境。它们制约着政策工具的选择，即决定在某一具体的冲突管理中会选择特定政策工具，而不选择其他政策工具。“政府兜底”正是基层党委政府在对农村社会冲突进行管理时，为了“尽快”地解决冲突、平息事态而做出的政策工具选择。

二、农村社会冲突管理中?“政府兜底”行为分析

（一）“政府兜底”中蕴含着农民的道义和政府的责任。在有“政府兜底”的农村社会冲突案例中，绝大部分是出现了伤亡事故，伤亡方要求赔偿符合农村道义。如果冲突另一方拿不出死者亲属所要求的赔偿数额，此事就此了之，死者亲属会认为不公道，因而要讨回“公道”、申诉“冤屈”。而基层党委政府为农民主持公道、洗雪冤屈是其责任所在。当冲突一方无法满足另一方的赔偿要求时，政府通过“兜底”满足后者的要求，既符合农民的道义诉求，也符合党委政府的责任。因此，政府兜底具有一定的合理性。

但是，在当前农村社会冲突管理中，“政府兜底”演变成某些人谋利的工具。农民知道政府怕闹，只要闹政府就会兜底，闹得越大，兜底越多。于是闹访闹大剧增，目标也不再只是通过政府施压，而是期待直接从政府处得好处。群体性闹访最容易获得政府的兜底。由于群体性闹访的频发，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访逐渐催生“代闹”职业。［5］

（二）“政府兜底”是农村社会冲突管理的主要政策工具。当农民把社会冲突“闹”到基层党委政府之后，就成为政府要出面解决的问题。在解决过程中，政府并不是一开始就“兜底”，而是运用多套政策工具来平息冲突：（1）成立专门的应急处理小组，第一时间控制事态发展和蔓延。（2）建议走法律程序，但如果冲突方不同意，则会产生对党委政府的不满情绪，并威胁把事情闹大。（3）上报上一级党委政府，由县市政法委领导或县市主要领导牵头组织协调班子。（4）“兜底”解决问题。无论是哪一级领导出面协调，最终的解决方案都会有“政府兜底”的内容，且出面的领导级别越高，“兜底”就越快、越大方。有了政府兜底，冲突才会较快平息。因此，基层党委政府在处理冲突时少不了“政府兜底”。

（三）“政府兜底”在农村社会冲突管理中主要是利益兜底。在农村社会冲突管理中，“政府兜底”主要包括：（1）政治兜底，是指处理基层党委政府相关责任人，给予冲突方一定的政治待遇。该类兜底在群体性事件中较为凸显。（2）政策兜底，是指政府通过降低政策门槛，或改变政策适用规定，或制定新的政策，以使冲突方享受某些政策。（3）利益兜底，是指根据不同冲突性质或冲突方的要求，直接支付冲突方一定的金钱或物质补助。政府在兜底管理中不同程度地给予了冲突方一定的金钱补助，主要以“抚恤”“救助”“抚慰”“补助”的名义进行。在一般的社会冲突中，政治兜底较少，利益兜底最频繁，而政策兜底是另一种形式的利益兜底。

三、“政府兜底”的可能性：?政策工具选择的依据分析

政策工具选择的依据是指政策工具依据什么来选、如何选的问题，可以概括为“有效性”与“合理性”两类。有效性讲究的是技术之可操作性、过程之可控制性及方法和手段之有效性。合理性注重目的和结果的道德合理性及公平正义。理想意义上的政策工具选择，应是有效性与合理性的结合。但在农村社会冲突管理实践中，基层党委政府往往只注重前者，而回避或忽略后者，为“政府兜底”提供了可能性。

（一）政策工具的有效性：问题解决与“政府兜底”

政策工具的“有效性”是指政策工具在达成政策目标的可能性和可操作性，乃技术性判断，与政府的性质及政体类型无关。［7］政策工具的有效性意味着，政府为达到政策目标，会考虑各种可能的手段及其所带来的后果，以选择最有效的措施。有效性关注效率、讲究效益、重视产出，注重政策工具的实践操作性和现实的可行性，但却很少探究政策工具本身的价值性、政治性和道德性。可以说，政策工具的有效性决定了它具有较强的功利性和针对性，直指政策目标的达成和政策问题的解决。

政策工具的选择与实施需要依托于现代官僚制。政策工具的有效性与现代官僚制的行动逻辑有以下契合性：一是现代官僚制强调“科学”态度排斥价值因素，在政策工具选择时，把价值问题排斥在其视野之外，从技术化的角度看待事物，根据技术化的思路去解决问题。二是现代官僚制的事务主义路线，主张政治中立，规避政治上的主义之争和问题解决的一揽子计划。三是奉行“不出事”的逻辑［8］，偏好于通过少干事或不干事，或按章办事、文牍主义等进行自我保护。四是对上级的政策偏好较为敏感，对下级和社会的需求反应迟钝。

基于上述契合性，在农村社会冲突管理中，作为现代官僚体制的基层党委政府：（1）必然会以“尽快”平息事态、结束冲突为首要的政策目标。（2）当上级政府知晓社会冲突问题后，基层党委政府行动能力会加强，进而会挑选最有效、最容易操作和最省时省力的政策工具“尽快”解决问题。（3）热衷于消除表面的冲突，对会“节外生枝”但能够解决根本问题的政策工具不予理睬，以免惹祸上身或消耗更多行政资源。（4）将“有效性”推到极致，就会在社会冲突管理中“只要结果不问手段”。

如此，“人民内部矛盾人民币解决”也就不足为奇了。“政府兜底”为冲突各方所期待和接受，在操作上简便易行，因而能达到“尽快”平息冲突的政策目标。同时，它针对性极强，只是“就事论事”，因而不会平添基层党委政府的负担和招惹新的麻烦。所以，从有效性讲，“政府兜底”不失为尽快解决冲突问题的“首选”工具。

（二）政策工具的合理性：去政治化与“政府兜底”

研究表明，政策工具的选择还是价值选择过程，它涉及到政府选择政策工具的基本立场问题，也涉及所要选择的政策工具与受该政策工具影响最大人群之间的政治关系。［8］如果政府的立场变了，或者说政府与政策对象的政治关系发生了变化，那么其所选取的政策工具也会改变。这就是政策工具的合理性所在。如果说政策工具的有效性具有普遍意义的话，那么政策工具的合理性则是相对价值与绝对价值的统一，它既与特定的政体、政府性质、民族特性、政治文化、意识形态以及社会发展的不同阶段等息息相关，又包含着公共行政普遍追求的公平、正义、信念和道德等。政府在选择政策工具时，既要考虑到本民族、本社会特有的价值诉求，又要遵循公共行政的普遍价值，只有这样才能为政策对象所广泛接受和理解。

具体到农村社会冲突管理，其合理性在绝对价值上有这几个方面：一是社会主义的核心价值，如自由、平等、公正、法治等；二是执政党宣扬的意识形态，包括走群众路线、为人民服务、立党为公、执政为民等；三是讲政治、讲原则、讲底线等。践行这些价值理念，体现基层党委政府的政治立场，也展现了基层党委政府与农民的“鱼水”关系。在特殊性上，农村社会冲突管理工具还要遵循农村的地方性知识，以得到农民的理解支持。这些价值理念制约着基层党委政府的行为，使其政策工具选择要考虑政治上的正当性和价值上的可接受性，而非为达目的不择手段。

但是，调查发现，基层党委政府对绩效的追求过于强烈，其结果是政治性的丧失。该局面的出现源于基层党委的行政化和官僚化。基层党委的职责是把握政治方向，确立政治立场，纠正政府偏离政治方向的行为等，但是随着经济绩效等在基层党委政府考核指标中占的权重越来越大，基层党委也加入到了经营经济和地方社会的行列，承担了政府及其部门的事务和功能，逐渐“去政治化”。［9］这样，基层党委在实践中其政治性功能淡化，行政性功能增强，愈发具备官僚制特性，对手段、工具及策略的有效性的追求超越对政治、原则的坚守。因此，在农村社会冲突管理中，基层党委政府就可能选择能够“尽快”化解冲突、平息事件的政策工具，而不再考究该政策工具可能带来的政治上、价值上的负面影响。“花钱消灾”的兜底措施就可能出现。

四、“政府兜底”的必然性：?政策工具选择的情境分析

基层党委政府的运行必须嵌入具体的政治社会情境，政策工具的选择也要受制于这些政治社会情境。当前，农村社会冲突管理的政策工具选择主要受以下几对政治社会情境的制约，使“政府兜底”带有必然性。

（一）农村社会冲突复杂性与政府部门分割性的矛盾

当前农村社会处在急速转型期，农村内部社会冲突问题不断增生，呈现出复杂性、多样性、异常性和相互依赖性的特点。这些特性给冲突管理带来了严峻的困境，意味着对冲突的管理不能头痛医头，更无法通过某套或某些政策工具解决所有问题；这些冲突不是单个部门能够解决得了的，必须联合相关部门协调作战。