刘士欣：群体性事件中基层政府危机公关困境分析

中国社会科学院发布的《2015社会蓝皮书》指出，从目前的社会发展状况来看，我国仍处于快速的社会转型期，一方面，各种社会矛盾依然比较突出，部分群体的社会受挫感和相对剥夺感表现仍然比较强烈；另一方面，随着社会的发展，普通民众的政治参与意识和社会诉求增强，从这两方面综合来看，作为社会矛盾和冲突综合反映的群体性事件频发的趋势短期内仍然难以改观，也仍然会是影响社会稳定的重要因素。基层政府是预防和处置群体性事件的第一道防线，其危机公关能力的强弱与群体性事件的发生、发展、解决都有着密不可分的关系。

基层政府危机公关困境现状
虽然近几年随着政府执政能力和应急管理水平的提升，基层政府应对群体性事件的危机公关能力得到了长足发展，但是囿于基层政府本身的性质与职能，短时期内面临诸多困境的局面仍然难以打破。
1.自媒体时代对基层政府危机公关带来新的挑战，处理危机事件的难度增加。
随着网络通讯技术的发展，信息传播量、传播途径与日俱增。自媒体时代的到来使信息传播更具开放性，且信息传播不再受地域的限制，传播主体具有匿名性，传播的范围不断扩大，在这样的条件下想要控制全局更是难上加难，这就给基层政府危机公关带来了前所未有的挑战。一方面信息社会为人们带来了信息大餐，另一方面给谣言滋生、私媒传播提供土壤；政府如何使用信息传播沟通的渠道，使得“谣言止于智者”，将变得越来越重要。比如乌坎事件，事件发生后在网络引发大量的评论和跟帖，在之后形成了激烈的社会辩论，这种辩论直接引导了整个社会的舆论导向。另外自媒体传播的个性化表达方式，使公众在面对事件的过程中拥有自己的传播主动权和批评权，每一个人都可以自由评论，导致了政府单方面意见没有办法主导整个舆论的导向，也导致了政府在大量的信息面前失去控制舆论导向的主动权。这些情况充分表明自媒体的发展导致了信息传播的复杂性，给政府的危机公关增加了很大的难度。
2.基层政府的性质与职能决定了与公众之间的摩擦不断。
基层政府是执行上级政府下达的相关政策或措施的执行机构，也是群众利益诉求的第一道门槛。基层政府一方面要执行上级政府下达的命令，但同时还要面对群众的利益诉求，面临着双重压力，有的研究者称之为“压力型体制”，即“一级政治组织为了实现经济上的赶超，顺利完成上级下达的各种任务指标而采取的单一的量化管理模式和物化的考评体系。”（荣敬本，1998）从中我们可以看出，基层政府在很多方面都是受制于上级政府，基层政府将大部分精力集中于完成上级下达的各项任务指标，面对着群众的利益诉求往往有心无力，处于拖延状态，这必然激化群众与基层政府之间的利益矛盾，反而使基层政府自身的职能无法得以切实执行。
第一，基层政府是国家政策的终端执行者，直接与人民群众打交道，其行政管理活动会影响到每一位群众的切身利益，公共政策是以公共利益为宗旨，而公共利益并不是所有私人利益的简单相加，所以当某一项政策的出台或某一项行政活动的落实，作用于不同的利益群体，总会收到不同的效果，也就是说不同利益群体的反应是不一样的，他们发出不同的声音，基层政府总是疲于应付各种矛盾，难免顾此失彼。第二，基层政府结构与功能的相对薄弱导致其权力的有限性，所以在处理问题时，更多的是依靠宗族、关系、各种潜规则以及一些为数不多的权力去协调各方利益，因此问题解决起来相对来说比较迟缓，时效性差往往也给基层政府危机公关带来一些原本不必要的麻烦。
3.基层政府未能提供有效的利益诉求渠道。
“群众利益无小事”，可现今社会人民利益受侵害时，往往诉求无门，诉求渠道不畅通。这样造成了一些老百姓要选择极端的方式来表达自己的声音，为自身利益呐喊，这也正是造成群体性事件的根本原因。目前导致群体性事件的主要问题就是缺少有效的沟通渠道，官民对话渠道不畅通。群众也希望通过正规的渠道来找政府，但政府层级过多而且有时候相互推诿扯皮，最后群众不得不用一些极端的方式去诉求；另外信访系统本来可以是一个有效的沟通渠道，但在实际运行当中由于种种原因，现在这个渠道也梗阻不畅了。
现行的信访体制没有有效化解人民矛盾，有时候反而加深了矛盾。第一，我国的信访部门本身只是一个受理问题、协调处理、督察督办的一个部门，可是群众不是很理解，往往过高估计信访部门的能力，想通过信访部门来一次性解决他们的问题。第二，我们现行的信访体制环节过多，一个问题从受理到督查督办，往往需要很长时间，时效性差加剧了群众“官官相护”的错误思想。第三，现行的信访稳定考核评价机制使各级政府主官更多地出于个人政治前途的考虑，都比较重视信访问题的处理，一部分主要领导甚至不讲法律、不讲原则，只要求下级政府处理好上访事件，并不在乎他用什么办法，这就造成了两种后果。一方面，堵访、截访、压访的事件时有发生，特别是在上级领导搞基层调研时，更是花费大量人力、物力、财力来压制群众的上访；另一方面，在处理无理取闹的缠访闹访时，同样出于个人前途和政绩考虑，也往往会采取妥协的办法、满足其诉求来解决问题，而不从根本上去解决。本来是为了解决利益受损群众问题的信访体制，渐渐累积矛盾，反而成为影响社会长期和谐的不稳定因素之一。久而久之，形成了一个恶性循环，越来越多的群众在自身利益受到侵害时，不管有理无理、不管在不在政府的职权范围内，都会采取上访的方式解决问题，最后上访取代司法部门成为群众表达利益诉求的一个有效渠道。
4.基层政府回应性不足，常丢失现场第一原则。
大多数群体性事件的焦点在于民众希望能够得到一个满意的答复和得到政府的尊重，政府的处置行为和方式影响着民众对其印象的评判。群体性事件中，一些民众“闹事”本来就是为了争取舆论的关注，希望得到政府的重视，比如乌坎村事件中的民众打出了“拥护党中央”、“维护权益”的横幅，成了一些媒体所说的“只反地方，不反中央”的个案，这说明一些政府的行为确实损害了老百姓的利益，而且有关部门在群众利益受损后确实有意无意忽略，不敢直接面对问题和采取有效补救措施，致使最后演变为不可补救的恶性事件。有相当多的群体性事件，老百姓有组织地向政府请愿，被过度政治化解读，被当成影响稳定的恶性治安事件。而因为利益表达渠道的闭塞，民众通过集会游行的方式请愿，想要通过此方式直接与政府沟通，使得下情上传，而地方政府作为应对者，及时回应和快速反应才是首先应该做的，可是一些官员的做法却让人啼笑皆非，事前无法预防，事中无法处理，事后无法修复，成了典型的“三无”政府，极大程度损害了政府形象。如瓮安事件中，县委县政府面对上万的群众，不知所措，主要领导逃离现场，任由事态的发展。
5.基层政府处置群体性事件责任主体不明确，绩效考核体系也不够科学。
基层政府各部门横向上缺乏整合，这导致了部门间权限与职责的模糊，看似谁都负责，结果有可能导致集体不负责。部门间互相推诿扯皮，政府的形象受到损害，而这是政府在危机公关中不得不面对的一个现实障碍，反映了政府内部沟通协调不足、缺乏统一。当前政府绩效考评体系和奖惩机制也不够科学合理，事前预警并将群体性事件扼杀于萌芽状态，成绩貌似不明显，实质上却减轻了不必要的损失，但是得到的表扬和奖励反而不多。与此相对的是，花主要力气用于处置群体性事件，付出巨大代价将事件平息，得到的评价却很高，而政府危机公关的成本却上升了。这样的考核体系往往使得责任主体不明确，导致了责任缺失行为的发生，不利于政府危机公关的有序进行。在利益权衡之下，地方政府很有可能成为实现自我利益为主的“经济人”，意味着地方政府不会主动担负起责任，更不会主动回应，而是等到事态恶化后才去应对。

基层政府危机公关困境原因分析
1.危机公关主体意识淡薄。
由于群体性突发事件的不确定性、危害性、突发性，要求基层政府具备较高的危机公关意识。基层政府是危机公关的主体，机关单位公职人员的素质和工作方法决定着危机公关的效果。在群体性事件发生初期，基层政府往往意识不到事件会造成如此严重的影响，也往往没有给予及时回应。有些基层政府及官员不公开或伪公开，逃避和回避；有些官员忽视了自己应该承担的责任和义务，将原由归于当前体制环境不好，最后酿成危机事件；有些基层政府及官员不善于抢占舆论先机，他们缺乏对危机事件负责的态度，缺乏敏锐性及有效应对方式，最后错过最佳时机，将可控的事态演化为不可控的局面。还有一些基层政府及官员，忽略了对事件中遭受伤害的群众表达足够的人性关怀和同情，在过程中急着表达事件过程及政府处理成效，但常常急中生错。
2.公共权力运行的失范。
公共权力运行失范，是导致群体性事件频发的原因之一。改革开放以来，社会主义政治改革在不断深化，政治文明得到了较大发展。然而在某些方面，一些基层政府行政行为的步履还是跟不上民众的观念发展。一方面由于转型时期政治社会关系发生了改变，政府由管制型政府逐渐向公共服务型政府转变，随着公民维权意识的提高，越来越多的民众通过各种方式来表达自身权益。而一些政府滞后的职能和机构公职人员“人治”的方式没有及时转变，对公众还停留在权威型、管制型的管理方式上。部分公职人员官僚主义思想浓厚，在群体性突发事件的处理上，方式简单僵化，动辄以暴制暴，比如乌坎事件中，直接采用暴力的驱散和拘留措施，没有分清闹事与围观的群体和对象。一些官员甚至站到了既得利益者的一边，丢失了处置公正原则。这些行为一定程度上损害了公众利益，积累了一些干群矛盾，造成了政府公信力的下降，影响了政府形象的塑造。
3.官民关系紧张。
当前官民关系依旧处于“静态稳定”阶段，学者俞可平认为传统的社会“静态关系”阻碍了公民合理的自我利益诉求和表达，政府通常以“堵”为主要方式，压制和隐藏矛盾。近年来出现的少数干部截访现象、黑监狱事例，更是反映了官员在现行绩效考核体制、信访考核指标的压力下，屡屡做出违规执法和侵害群众权益的事情。而社会要进步和发展，群体性事件要得到良性治理，就必须保障公民自我表达的权利，并依据合理的诉求进行制度框架内的调整。以“疏”为主的工作方法有利于排解群众紧张、焦虑情绪，有助于社会压力的宣泄。
4.维稳方式与手段的异化。
“在稳定压倒一切”的思维定势下，一些地方政府维稳的手段和方式产生了异化。一方面出现了公民合法权益的表达被人为地与政府维稳对立起来，公民合理的正当利益诉求被人为地划为影响社会不稳定的因素，有些地方政府甚至公然以维稳的名义进行房屋强拆、土地征用、围追堵截上访者，更有甚者私设黑监狱进行人身限制和关押，当更多的利益受损，民众抱团公开争取利益时候，则通过治安管制等强压手段来压制，这些短视的行为表明一些基层政府依旧停留在人治的方式上，并未从群体性事件发生的根本原因上去思考、去应对，只是为图一时稳定而采取的治标不治本的行为。这种压迫民生、民权的行为不但危害司法的公正性和权威性，也损害了政府自身形象，为权力滥用滋生生长空间。另一方面，在媒体的多次公开报道和对弱势群体卑微地位的大肆渲染下，一些机构在面对利益受损者时变得异常小心，有时甚至违反原则。一些政府机构为了减少信访人越级上访、重复上访的行为，为了不发生群体性事件，也不管信访人的诉求是否符合政策法规，往往采取息事宁人的手段和方式，花钱买平安，并未从根本解决问题，仅仅是暂时缓和了矛盾。
5.缺乏有效利益表达渠道。
当制度化的表达渠道被人为堵塞或弃而不用，民众为了维护自身的合法权益，往往会以制度外甚至法律外的方式来实现自身利益诉求。群体性事件之所以屡禁不止，从深层次看，是由于社会底层的弱势群体利益受损而长期得不到解决，影响到生计问题，才不得不以理抗争。地方官员为政绩晋升，盲目热衷GDP指标，在企业改制问题、下岗失业问题、土地拆迁问题上积累了太多的民怨。而“一任领导一任思维，一方政绩”，前任留下的摊子，后任却往往不愿意收拾，于是民怨成了无人敢碰的“雷区”。利益表达渠道往往容易闭塞，当前能够代表老百姓反映正常利益的群众组织较少而且也不完善，通常是民众自发、临时组成的小团体，这种临时性团体的理性程度低，对政策方针的理解存在很多误区，所以往往导致群体性事件中的暴力违法行为。

结语
当前我们正处于社会转型期，各种社会矛盾错综复杂，而这正是诱发群体性事件的社会根源。对于政府而言，维护社会稳定是政府行使其职能的基本目标，只有稳定才能促进社会健康发展，但是政府在维稳管理当中还有很多不足，而政府管理不善是诱发群体性事件的政府治理根源。基层政府更是囿于自身性质及职能的不完善，所以在处理群体性事件当中所面临的困难会更加突出。当下，基层政府只能从自身出发，开展有效的危机公关，维护政府形象，提高政府威信，与群众形成良好的互通机制，才能有效预防和应对群体性事件。
作者单位：河南省周口市委党校