熊光清：官商勾结治理的域外经验

腐败就是公权私用，以权谋私，其典型形式就是官商勾结，商人以金钱或其他利益收买官员手中的权力，而官员则或明或暗地向商人输送经济利益。在有些官商勾结的案例中，官员在制订或推行某项政策时，他们是通过政策偏袒某些商人或企业，从而向它们进行利益输送，表面上没有实质性的金钱交易。从全球范围看，越是发达经济体，预防和控制官商勾结的机制越健全，权力运行机制和对权力的监督与制约机制越完善，官商勾结的现象越少；而越是比较穷的国家或地区，法治不健全，权力运行机制不规范，官商勾结也越普遍，发展经济的环境也越差。可以说，规范官员对权力的使用，防止商人以金钱收买权力，建立健康良好的官商关系，才能有效遏制官商勾结，防止腐败的发生。

一、健全的预防机制与防控措施

当前，发达经济体往往都有比较健全的预防官商勾结的制度和措施，由于建立了完备的预防腐败的法律制度和廉洁高效的政府体系，官员和商人的行为都比较规范，他们一般不敢或不愿触碰底线，踩入雷区。

新加坡是世界上为数很少的在经济快速发展过程中，能够有效遏制官商勾结和腐败蔓延的国家之一。新加坡政府注重尽量减少公务人员在处理人、财、物等方面权力的自由度和灵活性，从而防止官商勾结。新加坡建立了严格而完善的公务员制度，公务员选拔、考核、培训、管理、薪金、保障等制度都非常完善；并对预防腐败和官商勾结的政策措施与法律手段进行了明确规定，采取极为严厉的对权力进行防控的手段和措施。尽管新加坡是一个文明国家，却以严刑峻法著称，无论是官员还是老百姓都不敢以身试法，否则成本或代价就会非常高，从而有效防止了腐败现象的发生。

法国治理官商勾结问题也是重在预防，法国通过立法确立了几项行之有效的预防腐败的制度。一是《政治生活资金透明法》，制订于 1988 年，据此建立了公职人员财产申报制度。二是《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》（即《反贪法》），制订于 1993 年，其主要内容是对容易滋生官商勾结问题的一些行业和部门（如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等）活动的透明度进行了规定，并建立了以预防腐败为使命的专门机构“预防贪污腐败中心”。三是关于政党活动经费的立法，其中主要有 1990 年颁布的《限制选举经费法》和 1995 年颁布的《政治生活资助法》及修正案。前一部法律对法人向政党和议员候选人的捐赠作出了严格限制；后一部规定禁止法人向候选人捐赠，包括以低于市场价提供优惠的间接赠与。

德国非常重视防范官商勾结。在德国议会中，设有反腐败工作小组，由国家检察院和司法、内政、财政、城建等部门的代表组成，主要负责分析国家机关内部的薄弱环节，并制定相应的政策和措施。检察院设立了反腐败中心，具体负责对政府部门内审或检查小组进行工作指导。德国特别注重对商业贿赂的打击。随着1999年《OECD反腐败公约》的生效，德国国内企业间的贿赂所得以及企业在海外的贿赂所得要被一并没收，且当事人要被追究刑事责任或被处以罚款。德国一些联邦州还开始对涉及商业贿赂的企业设置黑名单，凡涉及贿赂的企业都将被列入黑名单，并保留五年。

在反腐机制较为成熟的美国，预防腐败和官商勾结一直是其中的重要环节。美国实行联邦体制，设立联邦、州及地方三级政府，每级政府都建立了廉政机构和廉政法规体系。一方面，美国以严厉的手段和措施惩治已经发生的腐败行为；另一方面，美国严格防范腐败行为的发生。美国在预防腐败方面成效应该说比较明显。美国各级权力机构在多个维度被切割、被监督，又通过经常性的选举不断洗牌，即便是“合法投资”某个政客也可能会冒其落选的风险。在美国发生的腐败案，案值一般都不是很高，很少有过千万美元的，但他们认为，这些案件社会影响恶劣，并会导致公众对政府及政界人物的不信任，因此，美国政府部门对此会非常重视，并进行认真追查。

此外，不少国家都建立起了明确的有关公务人员的财产申报、登记和公布制度，这一制度被称为“阳光法”，是西方国家预防腐败的通行做法。例如：美国于1965年就颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报进行了规定。1978年，美国国会又颁布《道德法案》，对此进一步做了全面而详细的规定。一些西方国家还制定了私营机构廉洁的标准和程序，促使其养成良好的商业习惯；并制定了私营部门的会计和审计标准，对不遵守规定的行为进行处罚，从而有效防止了官商勾结。

二、严密的法律制度与惩处机制

建立健全反腐败的法律制度，做到有贪必惩，有腐必纠，是治理官商勾结的根本途径和重要保障，也是建设法治国家的必然要求。国外许多国家在这一方面有很多经验值得我们借鉴和学习。

新加坡建立起了非常严密而周全的廉政法律体系。新加坡的主要反腐败立法有：《新加坡刑法》、《防止腐败法》、《没收贪污所得利益法》、《公务员守则和纪律条例》和《公务员惩戒规则》等法律法规。《防止贪污法》是新加坡基础性的预防职务犯罪立法，自颁布以来，经过了多次修改，以便适应形势的发展和变化。《没收贪污所得利益法》是一部专门惩治职务犯罪的程序法，对没收贪污所得利益的条件、范围、程序以及具体执行等进行了详细规定。新加坡廉政建设的根本要旨就在于从制度上设“防”，任何违反法律的行为都很容易招致投诉，并受到严厉的惩罚。

为了有效查处和治理贿赂等腐败行为，新加坡于1952年成立了贪污调查局。该机构是全国打击和防止贪污贿赂行为的最高机关，独立设置，直属总理公署。局长由总理直接任命，只对总理负责，不受其他任何人的指挥和管辖。贪污调查局在执行公务时不必借助警察或其他国家强力部门的力量，就可以独立行使以下特殊权力：一是调查权。贪污调查局可以在无检察官允许的情况下，行使《刑事诉讼法》赋予警方调查的任何权力，调查人员则被视为警察身份。二是秘密调查权。贪污调查局有权对犯罪嫌疑人进行跟踪或秘密调查。三是特别搜查权。在执行重大调查任务时，贪污调查局可以搜查任何地方、任何账目以及任何银行的任何保险箱，并有权力要求任何人揭发或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕权。贪污调查局可以不用逮捕证就逮捕涉嫌贪污罪行的任何人，包括对其行为存在合理怀疑的人。

美国治理官商勾结的法律大体可以分为两类：一类用于各种行政制度和程序，如有关财务政务公开，政府采购法案等，这类法律占所有预防职务犯罪立法的绝大多数。另一类是用于建立各种廉政机构的法规，如有关总监察长办公室、政府道德署的设立等，这类法规对廉政机构的职能和权限作了明确的规定。美国立法、司法和行政部门都设有反腐机构负责本系统的廉政工作。一方面，反腐机构的职能、权限和工作程序在法律上都有明确规定。另一方面，反腐败机构的层次较高、工作范围较广。如联邦调查局是专职调查危害国家安全和公共利益的机构，不受地域限制，有权调查200多种犯罪案件，其中包括政府官员贪污及其他腐败案件。

法国在这一方面也有严密的法律制度。法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、内部交易、收受贿赂、非法占有财务、渎职等都有相关规定。民法中的《劳动法典》主要对关于代理或委托、反对不平等竞争等条款中作出了有关惩治贪污贿赂的规定。《公务员总法》对公务员利用职务之便贪污腐败行为作出了十分详细的规定，如公务员诈取罪、盗用公款罪、从事与职务不相容之商事罪、一般受贿罪、滥用职权受贿罪等。

三、有效的监督体系与制衡手段

对权力的监督与制衡有四种方式，即：以权力制约权力，以法律制约权力，以道德制约权力，以社会制约权力。在国外，特别是西方国家，一套完整的权力监督与制约体系，往往是多种制约方式的综合运用。

美国是比较典型的三权分立的国家。在美国，联邦政府的行政机关、司法机关和立法机关都各自有对治理官商勾结的不同权力和职责，这些权力有些互相交叉，有些互相补充，从而形成为比较严密和完整的体系。值得一提的是，美国非常重视打击跨国企业的商业贿赂行为。1977年，美国国会通过了《外国腐败行为法案》（也被称为《反海外腐败法》），它成了美国政府打击商业贿赂行为的重要法律武器。2012年，美国司法部和美国证券交易委员会公布了美国《外国腐败行为法案》的指引细则，为初次涉足海外经营的企业如何遵守法案给出了更加详细的指导，包括对企业送礼、商务旅行和娱乐接待方面的开支规定，以及如何界定商业贿赂。

2010年，英国颁布了堪称“最严厉”的《反贿赂法》，几乎所有与英国有关联的个人或公司都在该法案的约束之下，相对于美国《反海外腐败法》，英国的《反贿赂法》覆盖面更广，同时，该法还进一步加强了以议会监督为主，政府各部门内部监督、司法监督、监察员、审计机构以及社会舆论监督等为辅的多形式、多层次的监督机制，形成了全方位、立体化的监督网络。

德国对官商勾结的监督也非常严格。德国政府部门普遍设有反贪联络人，明确禁止公务员收受好处。并且，德国建立了一套网上查询系统，公民可以随时调阅联邦机构任意一笔采购的详情。在一些联邦州，政府部门还会记录公共采购流程中竞标失败的商家名单，以便后续查验中标企业是否通过贿赂等不正当手段赢得投标。德国也是欧盟国家中少数几个公开涉腐刑事调查资料的国家之一。

澳大利亚设有专门机构监督腐败问题和官商勾结。澳大利亚在联邦和州两级设立监察专员公署或行政监察委员会，监察专员直接对议会负责，不受政府机关的干预，其主要职责是对有关政府部门及公务员的投诉进行调查。

许多国家也非常重视道德约束或道德教育在治理官商勾结和腐败行为中的作用。芬兰全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起，而且几乎没有大案，这就与芬兰良好的道德文化传统有密切的关系。许多国家都非常重视道德制约权力，这些国家的做法主要有三种：一是不断丰富和调整道德行为规范；二是开展形式多样的道德教育活动；三是注重领导人的道德示范作用。

同时，一些国家鼓励公民对官商勾结行为进行举报，并建立起了完善的保护举报人的制度。新加坡规定了对举报人在诉讼中的保护制度，避免泄露举报人的信息；并规定了在侦查阶段及诉讼之后保护举报人的制度。另外，为了鼓励参与贿赂行为的人敢于站出来作证，新加坡规定了污点证人制度，对于犯罪嫌疑人在诉讼中提供了“真实的和完整的陈述”，那么就可以使其免受关于该案件所提起的所有诉讼程序。完善而具体的保护举报人的法律制度及污点证人制度为新加坡打击商业贿赂提供了强有力的支持。德国也重视对举报人和证人的保护。德国政府为了鼓励对贿赂现象的举报，规定不能公开举报人和证人的姓名，同时允许公民通过电子邮件或者其他匿名方式进行举报。

新闻媒体的监督作用在治理官商勾结中也可发挥重要作用。在美国，许多官商勾结的案件往往是新闻媒体先披露，引起相关部门重视后开始进行查处。在英国，新闻媒体具有监督和批评政府的传统，官商勾结事件一旦披露，就会形成强大的舆论压力，从而使贪腐者受到惩罚。德国舆论监督力量也很强大，德国有近130家电台与电视台、27家通讯社、380多种报纸，德国官商勾结行为一旦发生，也很容易被披露出来。

（本文发表于《人民论坛》2015年3月上）