湛中乐 苏宇：论我国信访制度的功能定位

摘要: 我国信访制度具有政治属性和法律/准法律属性双重属性,因而也应当具备相应的双重功能。从制度现实和发展可能性看,这两种功能可以通过一定的机制良好融合、相互促进,本文初步给出了一个信访制度功能定位的整体设想。

关键词: 信访 ；功能定位；政治属性；法律属性

在有关信访制度的功能定位问题上,需要深刻地看到这一制度背后的历史与根本构造逻辑,才能根本解决有关信访制度向何处去的困惑。换言之,我们必须首先追问“我国信访制度在我国‘是什么’”,才能回答“我国信访制度应该‘干什么’”的问题;回答前一个问题即是在追问我国信访制度的性质,笔者试图通过从深入阐释我国信访制度着手,进而探讨这种信访制度在今后的社会中如何定位的问题。

一、我国信访制度的性质

对于我国信访制度的性质,需要从历史演变与现实的事理结构两方面去认识。前者要求我们观察出自信访制度建立以来一直存在于其制度根基中的基本逻辑;后者则需要辨识出现实中信访机制运行方式的基本结构。

(一)信访制度的历史演变

我国信访制度的正式开始是在1951年,中华人民共和国政务院颁布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(下称《政务院决定》)正式建立了信访机构。从这一文件看,信访制度的功能定位是政治沟通作用,在阐明信访制度目的时,《政务院决定》指出:“各级人民政府应该密切地联系人民群众,全心全意地为人民服务……对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理。”

实际上,这一文件并不承担纠纷解决功能,其注重于“问题处理”和“群众监督”,前者与后来的“纠纷解决”功能①依然有区别,这种问题处理是带有公共性的,提出的主体是“人民”,信访的内容包括“问题”和“意见”,“问题”的内容也远不是个别的纠纷解决,尽管也包含部分纠纷解决内容,“意见”则更超越了纠纷解决;而且在《政务院决定》中,甚至公开刊载的“批评意见”也被纳入信访制度之内,要求有关机关或工作人员作“公开的答复或检讨”。在这一文件中已经建立了控告机关或工作人员的渠道,但仅仅是“交人民监察机关处理”,仍然纳入到一个以政治监督为基础的政群关系框架中。这深刻反映了我国信访制度最初的政治属性。

信访制度尔后的演变、救济机制的加入与拨乱反正有一定关系。作为一个信访制度上里程碑式的文件, 1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》是在大量拨乱反正案件信访的背景下制定的[i],其加入的救济机制是“申诉和控告”(这也体现在1982年宪法中,其时尚未制定《行政诉讼法》,申诉和控告渠道基本上被笼统包含于信访制度中),以处理这一类案件,这也表明了制度功能转变的特殊背景。随着拨乱反正潮的结束,信访制度中的“申诉和控告”概念被保留并被用于一般的纠纷解决和权益救济。1995年国务院制定《信访条例》,明确将“控告侵害自己合法权益的行为”列入信访处理事项范围,但由于《行政诉讼法》已获得实施,而有关ADR的理论和思维尚未勃兴,故当时的《信访条例》基本上只将处理一般化的“建议、意见或要求”作为信访制度的功能,未明确显露出将信访作为诉讼以外的纠纷解决机制的意识;但实际上信访制度在客观上也发挥着这一方面的功能。到2005年出台现行的《信访条例》时,与纠纷解决相关的内容在规范中大量增加,“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”已经成为信访制度的核心功能,这种功能呈现出法律/准法律属性,异于提出批评、意见、建议的政治属性,是当前信访制度的主要功能。

(二)当前信访制度的内在结构

深入观察当前信访制度所处理的信访事务,可以发现一种内在的二元结构,呈现出政治属性与法律/准法律属性的纠结:第一,信访处理的事务类别中,纠纷解决型的信访成为一个主要的类型,相对地和其它类型的信访存在从对象到处理方式的类型化区别,有的事务则纠纷解决和政策意见的性质兼有,也有学者把信访划分为权益型信访和公益型信访,[ii]这都体现着信访制度中存在着存在内在差异的基本类型；第二,信访制度的目标一直有着二元属性,其自起源时所一直寄托的政治话语使其坚持本质上属于人民民主观念的政治目标,这一目标不因功能重心转移而放弃,“联系群众”和“化解纠纷”始终并存；第三,信访制度一直发挥的功能如行政监督、近期发挥的功能如政绩考核等,都无法化约到纠纷解决功能中,它有着独特的政治属性,体现人民民主模式下人民对于党政机关及其工作人员行为的约束,从这个意义上说信访是一种自成一类的民主机制,不能化约为某种司法机制,也不能简单转换为直接民主、间接民主或协商民主机制。因此,历史性地形成的二元结构,是信访制度整体性质的逻辑基础。在二元属性的纠结下,信访制度如何处理二者的关系,将决定它的整体性质最终是何样态。应当认识到,信访制度的政治属性和法律属性皆有着其不可替代的含义,也不能按域外的申诉专员(Ombudsman)模板对此加以化约和改造。信访所发挥的政治作用,不仅仅是对行政的政治性质监督,更包括对许多政策提出意见和建议、传递大量具体信息和需求的政治功能,注意这一作用的发挥,将既有助于政府管理的推进,更有益于进行政治和利益的整合,这一点下面将进一步论及。由此,我们需要坚持信访制度政治属性和法律属性的统一,这就是我国信访制度的性质。

从这一基础出发,信访制度功能定位要求解决的问题是:(1)如何最大可能地兼容当前信访制度已发挥的正面政治属性功能和法律/准法律属性功能? (2)在法治轨道下,哪些呈现法律/准法律属性的功能可以获得更为规范的调整和定位?(3)哪些政治属性的功能应当纳入法治轨道,并在功能定位上加以规范化?这几个问题直接自信访制度的性质引申而出,是本文接下来需要探讨的主题;为了讨论清楚这一主题,首先需要完整地阐述信访制度由以立足的、一直发挥着作用的政治功能。

二、政治属性的功能定位:不可忽略的考量

信访制度目前发挥的政治功能大致有如下几点: (一)监督功能。信访制度建立之初就将民众对行政的监督作为一个重要部分(但不限于对行政的监督),除直接指向特定机关或其工作人员违法乱纪与作风问题的信访事项外,几乎所有纠纷解决型信访事项都附带有监督特定负责部门与政府职员的功能。(二)信息汇集功能。信访制度客观上为政府活动提供了大量信息,既构成包括各领域决策所须依据的信息来源之一,又对当前政策制定与执行效果提供信息反馈,其中信访统计正日益成为政府运作中一个重要的信息系统。(三)民主参与决策和行政事务处理的功能。信访制度本质上包含民主参与的政治属性,有的信访材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议,这些意见或建议常常直接来源于特定社会问题的核心地带,至少可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角,在更进一步的层面上许多建议可以成为有效行动方案的备选项。

这几点功能很容易被实务工作者和学者注意到,但却很少为之寻求一个深入的理论基础作支撑,在法治进程的张力下(更具体而言,是在把信访化约为一种特殊纠纷解决机制的呼吁下),必须首先说明何以信访的政治属性及其功能不可取消,甚至应该受到更充分的重视和更有力的保障。这必须将信访制度置于我国的宏观政治制度下作整体理解。

信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制,这是宏观层面上的最重要背景。在人民民主模式下,当前民主和公民权利话语的勃兴已经使民主合法性成为政治合法性的一个构成部分,民主合法性的关键在于民众意志能产生有效的政治回应,因此,种种增强民主合法性的机制,例如信访制度,都需要得到巩固和加强。如果抽掉信访制度,其他民主机制在不动整体框架的前提下,又补充不了那么大的政治沟通与回应的功能缺口,这将产生政治合法化能力结构上的缺陷,这一结构性的缺陷由于其结构的特殊性,是很难有其他合适的机制来填补的;即使有这样的机制,实质上也是信访制度的某种变形,完全可以通过改善现有信访制度来承担它的功能。

那么,我们应当如何完善政治属性的功能定位呢?更好的出路不是把信访制度的政治属性按照协商民主或其他版本的民主理论模式生搬硬套地改造,而是看到问题的本质。既然信访制度的政治属性与法律属性纠结在一起,而且其政治功能的不可替代性(由部分子功能的独特性构成)很多时候正是因为其纠纷解决属性带来的―――例如前面所述的事项重要性筛选功能、对特定党政人员的个案监督功能、对疑难决策提供重要的、切身的经验信息和意见的功能等子功能,当前都深刻地依赖于其法律/准法律属性;并且,无法化约为典型纠纷的信访事项本质上都与各方利益冲突相关,可以与如今的纠纷解决共享一套处理程序(例如信访听证)。因此,最佳的出路应当是把信访的政治功能融合到其纠纷解决功能中,从而调整信访制度的功能定位。

三、融合政治属性的法律属性:信访作为特殊纠纷解决机制的功能定位

将信访的政治属性融合到法律属性、更准确地说是纠纷解决属性中,要求一方面将典型纠纷解决机制的部分“副产品”(辅助功能)予以放大,以发挥其必要的政治功能;另一方面还要求建立纠纷解决功能和政治参与功能可以兼容的一些程序。这就要求进行两方面的分析。

(一)纠纷解决机制辅助功能的扩展

典型的纠纷解决机制至少有两种重要的辅助功能未被这一机制本身所挖掘:其一是纠纷中所包含的丰富信息而蕴藏的信息功能;其二是纠纷解决过程及结果有时具有可普遍化的性质,通过纠纷解决过程可以确立或调整某一领域的某些具体政策,即其事务类型化可能性所蕴藏的政策功能。往更远的层面看,纠纷解决机制还可以有政治整合功能,通过将有关事项处理程序上建立相关主体的常规联系和协商渠道,可以达到政治互动和利益整合的目的。

1.信息功能

信访案件包含丰富的信息,除个别案件的指向特定对象的重要相关信息外,大量信访纠纷所反映出来的统计信息在总量、指向部门、受理部门、问题领域、事务类型等指标上的特征值及其变化趋势完全可以成为决策参考的重要指标。如果有关机构能充分挖掘信访材料所反映的信息,将对公权力行使有若干重要益处:首先,这些材料提供了政策制定与重大事项决策的部分信息,有时甚至是来源独特、具有特殊价值的重要信息;其次,这些材料能反映相关政治和行政领域的疑难问题,能使决策者预作充分准备,并且这一领域案件的解决将对相关政策的形成一种参考;再者,这些材料能提供政府机构和工作人员职务履行情况的监督信息和线索,便于党政相关监督部门进行专项监督;最后,信访事项和内容的变动也折射出相关领域问题解决进度和成败,为政策的调整与变动提供了一个检验机制。因此,信访制度的信息功能十分重要,应当获得充分重视,并指定相关部门(例如统计部门)进行专门的“信息挖掘”。

要使这一功能得到充分发挥,必须结合政府信息公开制度,将信访事项在国家机密、商业秘密和个人隐私之外的范围应信息提供人的要求和案件所涉第三人的同意公开,使公民有可能自行挖掘和利用相关信息并形成实质上的政治参与,同时也促使党和政府更加重视信访事项的解决。

2.政策/决策参考功能

信访制度的政策功能原本并非纠纷解决机制的功能,它首先体现在直接包含参政议政内容的信访事项上。有学者指出:“从全国信访统计数据来看,有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望,这也表明信访制度一定程度上形成了发展我国民主政治的渠道。”[iii]如能有效吸收其合理的建言献策,对于政策制定将有一定的帮助作用。即使民众的参政议政水平一时可能并非很高,也只是由于有效政治参与方兴未艾的缘故,随着公民参与的逐渐深入,这项功能将发挥越来越重要的作用。

实际上我们还可以看到,纠纷解决机制也可以将这种决策参考作用作为它的一项“副产品”,完全可以加以扩展,其对决策提供的信息和意见质量可能超过直接参政议政的信访形态。信访事项的解决经验,无疑将有助于形成清晰具体、务实可行的政策,以及调整既有的相关政策甚至法律规范。尤其对于渐进型的改革过程,许多事项无法预先建构完善的制度,需要依制度运行过程中的问题加以调整,信访作为一种充分阐述相关问题乃至直接或间接导出可行建议的信息反馈渠道,于合理制度的塑成和维护尤为有益。

3.政治整合功能

信访制度如能进行必要的改革,使其享有创建和维护特定公权力主体与其职能范围内的相对人之间常规联系渠道的能力,