朱亚鹏：公共政策研究的政策网络分析视角

政策网络是将网络理论引入公共政策科学而形成的一种分析途径。政策网络的兴起于上个世纪70年代。作为一种描述和解释动态的、复杂的政策过程的分析手段，政策网络滥觞于美国，经过英国学者发展，现在正流行于整个欧美学界。政策网络研究的兴起被认为是对政治学与公共政策研究的一大贡献，它是过去20、30年里学界寻求对政策决策现象进行重新概念化的重要成果 (Kenis & Schneider, 1991)。本文试图简单疏理政策网络理论产生和发展的过程，评析其在政策研究中作用、意义和局限，并结合中国政策过程和政策研究的现状探讨政策网络分析运用于国内研究的适用性和必要性。

一、 政策网络的概念

随着全球化、信息化和知识化的发展，人类面临的各种社会问题、公共问题越来越多，越来越复杂。这些问题可能涉及国家机构和社会团体，跨越不同层级政府，涉及不同政府部门，甚至超越民族国家界限，成为国际化、全球化的问题。很显然，要解决这些问题，相应政策的决策、执行需要涉及许多国际组织、各国政府、不同层级的政府部门、公营机构、社会团体和私有部门。当代各种公共问题和社会问题的空前复杂性使得传统上依靠政府机构制订和推行政策的旧范式不合时宜，跨国界、跨组织的多层治理理念应运而生。在多主体、多组织直接或者间接参与或者影响公共政策的背景下，用各种“主义”已经无法解释复杂的政治过程与治理次系统（governance subsystem）(Falkner, 2000)，公共行政和政策研究需要新的理论框架和分析工具。政策网络分析正是网络理论被引入政治学与公共行政学，用来分析政府机构和利益集团之间的复杂关系的新框架和视角。作为一种强大的分析概念(Blom-Hansen, 1997)，政策网络成为理解和描述当前这种复杂的政策过程的一种较好的工具。

政策网络理论认为公共行政或者政策过程发生于相互依赖的许多主体形成的各种网络之中。早期的网络分析主要试图揭示政府机构和利益集团之间的关系，后来学者又将政策网络的概念上升到宏观层面的治理范畴。尽管政策网络分析正流行于欧美学界，学界对政策网络的内涵和本质并未形成一致认识，定义也各不相同。比较有代表性的政策网络定义是：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体”(Benson, 1982)，也有学者将政策网络定义为“在特定政策部门拥有各自的利益或者‘股份’，有能力推动政策成功或者引致政策失败的一群主体”(Peterson & Bomberg, 1999: 8)。

二、 政策网络理论的发展脉络

政策网络是一种比喻的说法，一般被用来分析政治政策过程中各种主体之间形成的复杂关系。虽然这个概念（不是这个词汇）最早出现于上个世纪50、60年代的美国(Jordan, 1990)，但其起源和发展学界并未形成完全一致的看法。一般认为政策网络的概念产生于美国，发展于英国，现在流行于西方学界。政策网络分析的理论来源源头有二：其一是盛行于20世纪60、70年代的组织社会学，尤其是组织间关系的相关研究。其二是源于政治学领域关于次系统（subsystem）和政策社群（policy community）的研究，是上个世纪50、60年精英主义和多元主义关于权力讨论的产物(Klijn, May 1996)。由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的不同，政策网络的研究形成了不同理论和流派。根据罗兹的观点，政策网络相关研究可分为三类，即所谓美国传统、英国传统和德国、荷兰传统 (Rhodes, 1997)。

美国传统

美国对政策网络的研究以政策子系统（policy system）的研究为起点，从微观层面研究政策过程的主体之间的相互作用和相互影响，尤其是利益和政府在政策过程中的作用。上个世纪50-60年代，不少学者发展出次政府(sub-government)的概念，用来描述美国的政治过程中，利益集团、议会委员会和政府机构在公共政策决策过程形成了一套建立联盟、相互支持、垄断决策的制度，这三方之间的密不可破的联盟关系被认为像钢铁一般牢不可破，故喻之为“铁三角” (Howlett & Ramesh, 1995: 148)。后来，不少研究揭示，次政府并不是全能的。事实上，它们对政策过程的影响随政策议题和时间而异(Hayes, 1978; Ripley & Franklin, 1980)。1978年，赫尔柯（Helco）指出虽然铁三角关系存在于某些政策领域，但其它许多政策领域的情况并非如此。松散、开放的议题网络（issue network）已经在很大程度上取代封闭的铁三角关系或者次政府(Helco, 1978: 88)。议题网络和铁三角或次政府的主要区别在于铁三角和次政府者成员稳定、结构封闭、运作严密，其本质上是利益同盟关系。而议题网络则范围广泛，结构松散，成员经常更新，决策过程呈现制度化程度低、非正式化、分散的特征。议题网络的形成和存在依赖于参与者之间相互依赖、相互承诺的共存关系(Helco, 1978: 88)。议题网络的提出标志着政策网络研究进入一个新阶段。此后，美国一些学者进一步沿着政策子系统的传统，推动和丰富政策网络的研究 。

英国传统

英国政策网络研究主要强调利益集团和政府部门关系的连续性，或者所谓的“利益集团的协调”。在西方政治理论中关于利益集团的协调的理论主要包括多元主义（pluralism）与合作主义（corporatism）。政策网络分析建立在对多元主义和合作主义的批评之上，是两者的替代(Rhodes, 1997)。英国的政策网络的研究形成有两个流派。一种以乔丹(Jordan)等人为代表，强调美国政治（政策）科学的发展及其理论观念对英国的影响，重视政策子系统和政策网络中人际关系而不是结构关系对政策过程的影响（Richardson and Jordan; Wilks and Wright 1987)。另一种观点以罗茨（Rhodes）为代表，认为政策网络的研究起源于英国，从更广的角度来理解和使用网络概念，强调网络概念在社会学、心理学、社会人类学及政治学的应用。这一派学者明显受到欧洲的组织间关系理论的影响。罗茨（1981）认为政策网络中最关键的构成部分是政治制度间的结构关系，而不是那些制度内个人之间的关系。他认为政策网络是一个由5种不同类型网络组成的连续体。按照参与主体资格和资源分配关系的标准，依照网络结构从紧密到松散的顺序，依次为政策社群（policy community），专业网络（professional networks），政府间网络(intergovernment networks)，生产者网络（producer networks）和议题网络(issue network)。此后，马尔斯（Marsh）和罗茨又进一步从利益、参与主体资格、相互依赖的程度及资源4个维度，将政策社群、政策网络及议题网络视为利益集团和政府关系的3种类型。其中，政策网络是一般性术语，是一个联续体。按照网络结构的紧密程度，政策社群处于连续体内部关系紧密的一端，而议题网络则处于关系松散的另一端，各自具有不同特征。另外，罗茨还强调政策网络存在于部门层面，而不是次部门层面。

德国、荷兰传统

德国和荷兰学者在宏观层面使用政策网络概念，政策网络被用来描述和分析国家和市民社会的关系。上个世纪70、80年代，欧洲社会发生深刻变化，私营部门迅速发展，政府角色逐渐减弱，公共部门与私营部门之间相互依赖，国家机构和社会的不同部门共同参与公共治理过程。政策网络被用来描述这种治理形式的变化巨大转变，“政策网络是反映业已变化的国家和社会关系的政治治理的新形式”，本质上，“政策网络是在政策决策、方案规划和执行能力分散于广泛的私营与公共主体背景下的一种政策动员的机制”。（B . Marin and R. Mayntz (eds). Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Westview, Boulder, CO, 1991, p. 41.）

虽然，德国和荷兰学者将政策网络定位于较为宏观的治理层面，但主要观点仍稍稍不同。德国学者认为现代社会日益复杂、动态、多元，国家机构无力单独实施治理，必须依赖其层级控制以外的他社会主体的资源和协作，国家和社会的许多组织形成相互影响、相互依赖的政策网络。政策网络被看作是与市场、官僚等级制三足鼎立的第三种社会结构形式(Powell, 1990)和新的国家治理模式(Börzel, Summer 1998; Kenis & Schneider, 1991)。政策网络的参与主体基于经常性的互动和对资源的互相依赖，培养出共同的价值观与互信，形成一套解决问题的机制。因而，政策网络是介于政府和市场之间的治理模式，可以弥补市场失灵和政府失败。荷兰学者则认为在各种国家与社会主体各自拥有资源、共同参与决策过程形成网络的背景下，政府在治理中已不能扮演万能的角色，政策主体之间的协商至关重要。因而，成功的治理的关键在于实现有效的网络治理 (Kickert, Winter 1997)。

三、 政策网络形成的原因、功能与特征

综合学者的研究，政策网络的形成建立在5种原因或者需要的基础之上：（1）交流信息和意见的需要。利益相关者围绕特定的实质性政策议题或政治效能交流相关信息或者建议。这种情况往往发生在一些重要事件的过程之中。(2) 交换资源的需要。参与各方为了交换各种资源，包括资金、人员和服务。（3）结盟的需要。参与主体为了寻求拥有共同利益者并结成利益同盟。（4）追逐权力的需要。网络主体寻求与有影响的主体建立关系，从而控制关键资源，建立权力网络，扩大自己影响。（5）协调的需要。相关主体试图通过结成网络来协调彼此间的观念、利益等方面的分歧，在政策过程中采取一致行动 (Weible & Sabatier, 2005)。一般而言，政策网络形成的基础是利益纽带。然而，网络主体也可能出于共同的兴趣与相互间的义务，或者共同的信念体系而参与政策网络。 政策网络的主要特征(Klijn, May 1996)包括：（1）主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。（2）政策网络是一种过程。政策网络由各种具有一定资源和不同的利益和目标的主体为实现自己的利益和目标，相互影响、相互作用的动态过程。（3）政策网络的活动受到制度制约。政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系；网络主体在相互作用和互动过程中形成的行动准则反过来会制约和影响它们之间互动和相互作用。

关于政策网络的功能主要可分为盎格鲁－撒克逊的利益协调学派（以英国和美国为主）的和欧洲大陆的德国、荷兰为代表的治理学派。利益协调学派认为政策网络是概括利益集团与国家之间各种关系形式的一般性术语，通指公共主体与私营主体之间所有关系。政策网络是分析国家与市民社会组织之间制度化的交换关系的一种工具，可以反映特定利益在某一政策领域相对地位或者权力。政策网络会对政策后果发挥重要影响(Börzel, Summer 1998)。治理学派则将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种特定治理形式或者治理结构(Börzel, Summer 1998)。它区别于科层制和市场，是政府和市场之外的一种新的治理形式。利益协调和治理学派之间的区分是相对的、含糊的，并不绝对相互排斥(Börzel, Summer 1998)。

四、 政策网络分析：贡献与评价

政策网络理论对公共政策、公共行政等相关学科的发展起到了推动作用。首先，政策网络分析弥补了政策研究的重要不足。从上个世纪50年代初政策科学诞生成为一门独立学科，长期以来，阶段研究方法或者政策周期研究，即将统一、连续的政策过程划分成若干阶段的研究方法一直主导着公共政策的研究和教学，