R・米什拉：西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则*

（郑秉文译）

一、削减政府公共支出规模

人们普遍认为,货币主义的新自由主义政策(例如通过提高利率来抵御通货膨胀) 、通货紧缩以及失业是推动赤字上升的主要因素。此外,随着20 世纪80 年代货币及资本的跨国流动性的增强,各国为了防止资金流入利率较高的国家均倾向于采取加息措施,这加重了政府的债务成本。

在政府支出不断增多时,经济呈现低速增长,失业不断扩大,政府收入也在开始下降。减税和各种支出的增加也使得税收收入下降。这些是造成西方工业国家赤字攀升的主要原因。

赤字具有周期性,尽管在某些好的年份赤字会缩减或者消失,而政府负债则开始上升。毫无疑问,高额的债务(无论是国内还是国外) 给政府财政带来沉重的利息支付压力,因此,控制预算赤字和债务非常重要。两个核心问题值得关注:首先,一国的债务和赤字警戒线如何确定,例如在什么利率水平下应该偿清债务; 其次,如何解决债务和赤字问题。这是全球性的问题。

如同早期新自由主义者建议的那样,抵御通货膨胀比其他目标更为重要,金融和资本的全球化似乎可以解决政府债务和赤字问题,而不是解决其他问题,如维持就业、促进经济增长与维护社会安全等。一定的赤字降低意味着国家通过高利率吸引私人资本购买国债,大规模的国债也就意味着高利率。这些因素不利于经济增长和刺激就业,因此企业界对缩减赤字持保留态度。

事实上减税是全球化政策的重要手段之一。降低赤字并不一定意味着减少公共(社会) 支出。对企业界和新自由主义来说,不考虑经济和社会成本(失业、破产、生产率下降)的缩减赤字简直是一种妄想。新自由主义的长期目标是达到政府收支平衡和清算积累的政府负债,实现平衡预算、减少国家负债和减少税收这些长期目标的最重要手段是减少公共支出。

自20 世纪70 年代末以来,新自由主义的目标就没有改变过,而其新主张是金融管制的减少和资本的流动,这使得新自由主义在一国范围内从一种政治意识形态转变为全球资本主义的经济政策需要。政府中的左翼和右翼在这一点上持不同的观点:前者对以上政策并不热心,并且对金融市场的负面作用颇有微辞;而后者却强烈支持这一观点,对全球经济一体化和自由化大力追捧。不同的政治立场也就造成了不同的政策后果。

其中一种方式是通过穆迪公司和标准普尔等债券评级机构来评价金融市场的影响力,其中也会涉及对政府或其他债务人的信用等级进行评价。如果债券评级机构判定一国政府的信用等级过低,则该国债券将不得不支付较高的利息,并可能会成为投资人回避的对象。当一国政府面临信用评级下调的风险,甚至可能被列入“信用观察名单”时,就需要对政府的政策进行修正,国家资本就是如此受到市场力量影响的。

有时政府会与评级机构达成默契,给予政府一定的预警时间来采取削减支出的措施。1995 年的加拿大政府就有过如此经历,当时经济危机气氛弥漫加拿大,政府对庞大的公共支出进行了大幅度削减,这吸引了人们开始重新关注赤字问题。从1994 年秋天到1995 年初,赤字规模骤增。有警告说,如果加拿大不采取严厉的财政措施,国际金融市场和IMF 将对我们采取更严厉的措施。当时民意测验显示,公众第一次密切关注赤字削减问题。随后大力消减赤字的预算案在议会通过。连加拿大财政部长都承认:“这是战后最严厉的一次削减计划,与1984 年新西兰应对财政危机时的激进改革如出一辙。”

这些例子并未说明全球化是新自由主义的济世良方,它是20 世纪90 年代全球经济的“主观”和“客观”表现,它给一国政府带来了外部压力并使得政府政策迫于民主政治压力而转向其他。

除了国际市场的限制, IMF 和OECD 等政府间国际组织也对政府决策有重大影响。如何应对债务和赤字问题就是这些组织向工业化国家所提供的专家意见之一。尽管它们对富足工业国家的影响通常是间接的,不像对前共产主义国家和第三世界国家那样具有制约意义,但也十分重要。除此之外,这些国际机构对政策的评估和建议为热衷于用新自由主义的方法来处理财政赤字和福利支出问题的国内机构提供了相当大的帮助。

就欧盟而言,马斯特里赫特条约包含了取得欧洲货币联盟成员资格必须遵守的严格的货币和财政标准。这些汇合标准要求财政赤字不得超过GDP 的3 % ,国家的累积债务不得超过GDP 的60 %。通货膨胀也必须控制在一定范围之内。尽管一些欧盟成员国的累积债务仍然很高,但其15 个成员国中有11个已成功地将其财政赤字控制在GDP 的3 %以内,从而满足了资格要求,加入了货币联盟。在这样的财政工作中,包括法国和德国在内的许多国家,尽管尽力减少赤字并大幅度削减社会福利支出,但还是难以达到这样的标准。在法国,源于马斯特里赫特条约的紧缩政策引起了包括罢工在内的广泛抗议,并且导致了社会主义政府的上台执政,势将逆转这样的政策。

在此能够注意到欧盟对社会保障的影响是双方面的,这已经足够了。一方面,欧盟已经制定了像福利宪章这样的措施,它以为成员国的工人提供最低社会保障为目标。另一方面,它的财政紧缩政策,如记录在马斯特里赫特条约中的那样,则是与社会保障这一目标背道而驰的,也就是说,是在缩减成员国的社会保障。此外,欧盟所签署的“津贴”标准意味着社会福利政策是一个国家性问题,而不是仅仅与社区相关。

二、紧缩财政政策

征税和财政支出的自由可能是国家建立独立的社会福利政策能力的核心。高福利国家如比利时、荷兰、瑞典以及丹麦都是以政府具有征税和财政支出的自治权为前提的,而该自由服从国家的利益和公民投票的结果。该自治权包含了与实体性福利国家紧密相关的累进税收原则。

新自由主义者为大幅度削减对高收入者的征税所提供的依据是它会在更大范围内刺激财富的创造并增强市场的力量。无论如何,新自由主义加强市场导向、减少政府干预的哲学大致表现为调降所得税率和缩减政府支出。

在美国和英国,自20 世纪70 年代后期以来对高收入者的税率急剧下降,这被阐述为年度税收下降的实质原因。其他盎格鲁-撒克逊国家追随美国和英国,尽管其变化的具体内容和涉及面有所不同。在欧洲大陆和日本,税率也被调降。20 世纪80 年代,资本和金融市场的不规范意味着资本有更大的灵活性,意味着在全球范围内产生了更多的投资机会,这为降低最高税率和减轻公司税收提供了进一步的推动力。

至此我们仍未看到所谓的“税收大战”,也就是国家之间降低税收以吸引投资资金的公开竞争,但毫无疑问,当企业考虑在一个国家开展业务或者进行投资时,低税率对于它们而言是主要的诱惑之一,政府不能忽视这一点。因此,全球化使降低税率,尤其是降低高收入税和公司税成为必然。在过去的20多年中,大多数OECD 国家降低了个人所得税的最高税率和公司税。

但就平均水平而言,OECD 国家的年度税收总额占GDP 的百分比并没有下降。因降低直接税收而造成的税收损失通过非直接税收得到了补偿,特别是通过消费税,如增值税、商品或服务税,以及强迫征收的相对较高的社会保险税费。其中的一些,如较高的工薪税或者雇主的缴费,因不利于激励雇员而遭到非议。

在大多数国家,税收改革将负担转移给中低收入阶层,而对高收入者给予优待。从而社会支出的资金部分来源于借贷,于是导致了高额赤字,保持了总体税收水平而改革了累进税。尽管税收改革的大致方向在大多数国家看来完全一致,但以上倾向包括改革累进税,在盎格鲁- 撒克逊国家再度明确起来。全球化的压力使新自由主义意识形态的上升趋势得到加强,从而倾向于否定累进税制的合法性,并极大地改变了支持减少直接税的意识形态环境。

该意识形态的部分观点认为,包括消费在内的经济活动应该尽可能地私有化。应当尽可能让人们自由支配他们的收入。最后我们应当注意到,一些国际机构通过上述方式积极地推动了税收改革的发展。类似地,欧盟也对推动消费税的发展起到了一定作用,如欧盟成员国推动了增值税等消费税的发展。

否定累进税制的合法性以及递减累进税的发展产生了一系列影响。首先,这意味着税收和划拨的结合使之对下层收入再分配的影响减小。在大多数英语国家中收入不平等(既包括税前收入,也包括税后收入) 急剧增长,与此同时递减累进税对上层的收入再分配作出了贡献。其次,赖克关于美国的论述是正确的,有更广泛的正确性,具体来说就是工薪阶层中大多数人“无法承受附加的相对较高的公共消费”。第三,在实际操作中,似乎有一种棘轮效应, [①]一旦调降了直接税收,从政治角度而言很难再对它进行调升。

三、收缩税基

跨国公司的发展以及商品生产和劳务的不断国际化对国家税收产生了负面影响。大约1P3 的世界贸易(就个别国家而言比例可能更高,如美国高达1P2) 成为公司内部贸易,即交换在跨国公司的成员之间发生。这些商品被出售或者交换的价格不是由市场决定,而是由跨国公司本身决定。

现在可以通过利润最小化来调节这些交易的价格,实际上就是指在高税收的国家账面上表现出亏损,而在公司税较低或者没有公司税的国家账面上表现出赢利。有关“交易定价”的技巧为跨国公司避税提供了好的思路,因交易定价而造成的国家税收损失却鲜为人知。

美国国会的一项调查显示,在被调查的大约40 家外国公司中,有一半以上实际上已经有十多年没有纳税了。1987 年本是一个经济繁荣的年份,美国却有59 %的外国公司的财务报告显示不赢利,因此没有纳税。在过去的三年中,它们的收入增长了50 % ,其纳税额却仅仅增长了2 个百分点。生产的国际化为跨国公司提供了足够的避税机会。银根吃紧驱使各国政府苦思对策。如美国加利福尼亚州的州政府不能再容忍州内活跃的跨国公司将其利润转移到其他地区,于是决定公司必须基于其在世界范围内的营利来纳税,但是否通过这一立法尚在争论之中。根据澳大利亚税收权威机构的研究“, 数百亿美元”的国家税收被跨国公司中饱私囊。在澳大利亚,减少利息支付和使用交易定价策略是国家税收流失的主要原因。1993～1994年,60 %的跨国公司(既有外国公司,也有本国公司) 宣称没有赢利,也没有纳税。

美国最近采取行动,对不据实报告跨国交易情况的公司处以实质性的罚金处罚。这促使加拿大政府采取严格的保证措施,以防止跨国公司将盈利转移到国外以逃避加拿大税收。在德国,由于政府试图对居民利息征收代扣所得税,导致大量资金流向邻国卢森堡。实际上,因为国家之间的资金流动十分容易,当前有相当数量的投资流向海外(其中包括一些避税场所) 。

所有这些情况都对税基造成了实质性的损害。尽管各国政府已经觉察到相关问题的存在,OECD 对此类情况的研究也有相当一段时间,但迄今为止尚未出台具体的对策。

更深层次的国家税收流失源于公司从政府获得的各种形式的特权,如免税期、补助、销账等。问题在于由于政府退出了生产领域,不再从事创造就业机会和生产力的相关活动,国家不得不依赖私人资本来解决经济发展和就业问题。因为跨国公司可以根据自己的意愿选择在任何地方投资,于是可以从政府那里获取实质性的资助。资助的数额随着价格竞争的加剧而不断增加。

例如,1977 年美国俄亥俄州政府许诺向本田汽车公司提供2200 万美元的补助和税收优惠,以促使该公司在俄亥俄州建立汽车生产基地。到1986 年为止,肯塔基州花费了1 亿美元以使丰田汽车公司在那里创造了100 个工作岗位。当1985 年三菱公司宣布它将在美国组装汽车时,有4 个州参与角逐,力邀该公司在本州建厂。“获胜者”是伊利诺伊州,它提供了一个价值2176 亿美元的10 年计划,并将每年为每个新增工作岗位提供价值215 万美元的直接资助。

这样的激励措施“越来越慷慨”。近期对投资方式的研究结果更加表现出与此的一致性。根据联合国近期的一份报告,对外国直接投资的竞争使得越来越多的政府用日渐慷慨的激励方案去影响“落户的决定”,而且为外国投资者提供的激励措施的数量和范围在过去10 年中持续增长。

四、削减社会福利

压力迫使政府由减少赤字、负债及降低税收演化为减少福利支出。其结果削弱(即使算不上侵蚀) 了凯恩斯福利国家建立的第二道防线,其中第二道防线以社会福利机构的改革形式反对贫困、社会排斥和依附。