周雪梅 程倩：权力分类视角中的腐败治理

长期以来，权力作为政治学的核心问题被无数的思想家探讨、研究，但关于权力制约机制的研究，其思路基本是根据权力体系构成要素来认识权力和进行权力制约方案设计；得不到有效“救赎”的权力往往深陷于腐败而难以“超度”。然而，张康之教授却突破了近代以来权力认识的窠臼，以全新的视角发现和分析了权力存在的两种形态，独辟腐败治理之蹊径。

一、一种新的权力分类：抽象权力与具体权力

关于权力分类的历史最早可以追溯到古希腊，滥觞于亚里士多德的权力职能分工思想。作为古希腊雅典的自由民主制的政治实践在理论上的总结和反思，亚里士多德提出，一切政体都是由三个要素构成的，即由议事机能，行政机能和审判机能所构成，并且主张建立一种由中产阶级掌权以平衡贵族和平民的混合的民主制[1]。后期希腊思想家波利比阿提出，这种混合政体同时有三种权力机构：执政官、元老院和人民，各自分别代表了君主制、贵族制与民主制。他指出这种混合政体的优越性就在于它恰当地调和了君主、人民与元老院几方面的权力；能使各种政治要素整合为协调、平衡的状态；能把有限的国家权力分配给执政官、元老院、保民官，并使他们相互之间起支持、制止和限制的作用。波利比阿的混合政体理论，对近代西方的共和国学说，及分权学说的直接提出，产生了重大影响[2]。

第一次对分权理论进行了较为明确阐述是在17世纪，洛克提出了政府权力分立与规制的思想。他认为，政府主要拥有以下三种权力：立法权、执行权和对外权。立法权指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力；执行权指在社会内部对其一切成员执行藉以维护社会秩序的有关法律规范；对外权指包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。上述三种权力既相互独立又相互制衡[3]。但洛克还没有明确提出司法权的独立问题。尽管如此，洛克的这一较为原型的政府分权理念对后世的孟德斯鸠和美国联邦党人深具启发和影响，后者所提出并演变成型的现代三权分立与制衡学说即发端于此。

18世纪提出“三权学说”最主要的代表是孟德斯鸠。作为西方权力制衡理论的开创者，孟德斯鸠系统阐述了“三权分立”的思想，并明确提出了关于立法权、行政权、司法权相互制衡、牵掣并协调前进的学说。所谓“以权力制约权力”，就是立法、行政、司法这三种权力互相分立，互相制约，保持平衡。因为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。”[4]

19世纪初，法国思想家邦雅曼•贡斯当在对卢梭的“人民主权”理论进行反思后提出，至高无上的人民主权是抽象的，是无法自行行使并发生作用的，它必须委托给一个现实的具体的权力、具体的人来行使。“事实上，它以人民主权的名义所要求的权力，并不是那种主权的一部分，它不仅是对现有权力的非法置换，而且是创造了一种根本就不存在的权力。”[5] (P35)应该说，贡斯当意识到了预防和制止权力由善的目的走向一种罪恶的可能性，但遗憾的是，他没有明确地在一般意义上对权力进行抽象与具体的划分，并且，在他觉察到两种权力的分离后，依然回复到孟德斯鸠的起点，他认为，“世上没有不受限制的权力，不管是人民的权力，还是那些自称人民代表的人的权力，……都要受到权力得以产生的统一范围的约束”[5] (P61)。对现实的权力进行限制的最有效的办法仍旧是孟德斯鸠的“三权学说”。

根深蒂固的权力制衡思想，经由“三权分立”的制度安排已经成为现实的政治经验。而这一由启蒙思想家提出的学说，既是近代工业社会分化发展的必然产物，也是近代以来一切权力监督制约机制设计的基本理论基础。不可否认的是，三权分立学说对于近代社会民主政体的建设起到了不可估量的作用，在这一思想基础上建立起来的权力制衡体制有着积极的历史意义。但是，近代社会根据权力制衡原则所设计的权力运行机制从未达到根治权力滥用和腐败的效果。在由工业社会向后工业社会转型的过程中，在权力体系日益丰繁的情景下，在权力制约方案设计-实施-设计不断反复的过程中，“三权学说”已显捉襟见肘。根据权力构成的三大要素来认识权力、区分权力的“三权学说”在今天这种权力要素越来越复杂的情况下，权力实体越来越多样的情况下，其现实作用已经式微，它应当成为思想史的范畴，需要有新的权力分类认识的提出。

也正出于对于权力制约问题的思考，对权力纯洁性的实践问题上的理想追求，张康之教授提出一种新的答案：那就是“存在着两种权力：一种是法律制度化的权力，我们把这种权力称为抽象权力；另一种是在法律制度化的框架下存在的由个人或个性化的组织所执掌的权力，我们把这种权力称作为具体权力。”[6] (P72)具体地说，当把权力与权力主体联系起来考量的时候，权力体系中就不再仅仅是立法权、司法权和行政权这三大构成要素，而是两种构成形态。一种是由法律制度所规定的权力，这种权力的主体是整个社会，抑或是作为整个社会代表的国家或政府，因这种权力的主体是抽象的，我们称其为抽象权力；另一种权力是由具体的人或组织来执掌的权力，它的主体是作为国家和政府权力机关的组织和这些组织中的人，即国家机关和政府机关中的官员。这种权力的主体总是要落实到具体的人，我们称其为具体权力。近代以来所生成的权力体系中都存在着这两种形态的权力，“三权分立”学说中的所谓立法权、司法权和行政权也都可以在进一步的分析中被归结为抽象权力和具体权力。

通过张康之教授全新的权力分类，即对权力作出抽象的和具体的区分之后，关于权力制约的问题就变得明确、具体了。这种新的权力分类方法是在对“三权分立”批判基础上的理论创新，它“不仅实现了‘三权学说’的理论超越，而且在解决权力运行中的现实问题方面，也提供了一个极有价值的思路。”[7]

二、认识腐败成因的新视角

所谓腐败，是指公共权力不再服务于公共利益的实现，而成为权力主体牟取私利的工具。尽管腐败的形式五花八门，但腐败的实质都是以公权谋获私利，其机理都是由于掌权者迎合私人的利益饥渴，致使公共权力越出正常的轨道，背离其为公共利益服务目的，亵渎人民赋予的公共权力。通过抽象权力和具体权力的划分，我们认识到，腐败是一种现实运行着的、直接与权力执掌者相连的具体权力的腐败。因为，抽象权力存在与发展的决定因素是法律制度的完善与否，只要一个国家、政府或组织的存在还具有合法性根基的时候，抽象权力就是与国家、政府及其制度共生的良性运行的权力，由此，在公共权力体系里，具有腐败可能性的只能是具体权力了。只有当“具体权力背离了抽象权力的宗旨，脱离了抽象权力的轨道，超出了抽象权力的框架，就变成了一种非法行使的权力，是需要加以制止和校正的权力。”[6] (P72)

公共权力执掌者是抽象权力与具体权力联系的中介，如果公共权力执掌者的道德存是觉醒的话，他会以奉行公共权力的善的目的为荣，以违背公共权力的善的目的为耻；反之亦然。而失去耻辱感的行政人员会为了自己的私利而变得穷凶极恶，在可能的法律漏洞里胡作非为，为所欲为，致使具体权力与抽象权力严重背离。当然，大部分具体权力与抽象权力的短期背离或局部具体权力与抽象权力的长期背离，暂时还不会立刻倾覆抽象权力的合法性。但是，如果具体权力长期地大部分地背离公共权力的善的目的，它就异化为祸国殃民的强权力量，就会颠覆整个抽象权力的合法性，就会危及国家、政府的合法存在。当具体权力不再表现出与抽象权力相一致的性质和功能，而变成与抽象权力的性质和功能相背离的权力，它就不再被用来为社会公众服务，为公共利益服务，而成为权力执掌者牟取私利的工具；权力不再是应然的服务，而成为泻私欲、贪私利的便捷机器。

工业社会以来，官僚制成为社会组织的普遍形式，尤其是政府组织的基本形态。但正如张康之教授所指出的，“从官僚制的实践来看，它从一开始就无法避免公共权力的异化问题，它总是受到腐败的困扰。”[8] (P183)对等级和效率的强调以及对平等和价值的忽视，使得官僚制组织中抽象权力和具体权力的背离成为必然：因为严格的权威分层使得官僚制组织内部等级森严，权力实际上被少数人操纵，上层的专断和下层的逢迎导致具体权力自我膨胀的可能。再加上由于体制造成的权力主体道德缺失和监督缺失，公共权力的异化便无可避免地发生了，腐败也就因此生成并蔓延开来。官僚制能走多远，腐败就能走多远。可以说，官僚制之所以能为腐败留下滋生蔓延甚至疯长的空间，是因为它天然地蕴涵着具体权力与抽象权力的背离及具体权力的异化。

由此，官僚体制下腐败的根源在于具体权力的异化，而具体权力异化的根源在于公共权力的分化过程中具体权力与抽象权力的背离。同时，公共权力的异化又与公共权力的实际当权者即具体的行政人员的行为紧密相连，而当权者在公共领域的具体行为是由他的价值观所决定的，诸如行政人员对权力、地位、金钱的认识和三者之间的关系的理解都来自于他的价值观念。如果当权者的价值观念是错误和混乱的，把追逐权力、积聚钱财当成他生命的理想追求，把权力、金钱看作他社会地位和功成名就的象征，把从事公共行政这一职业作为他飞黄腾达、升官发财的伎俩，那他就会处心积虑地玩弄权术，想方设法地搜刮民脂民膏。公共权力的异化便开始了，腐败也就萌生了。

从腐败产生以来，人们就与之进行了艰苦卓绝的不懈斗争，却又屡遭失败的痛苦。所有貌似合法合理的设计沦落为政治家的口号，之于腐败治理，或南辕北辙，或隔靴挠痒，或浅尝辄止。对于行政人员而言，既有制度的道德性决定了他的行为模式，公共权力的异化，不仅仅在于行政官员的道德价值的扭曲和堕落，致使他选择错误和罪恶的行为，更在于制度本身能够提供给行政人员道德如此发展的空间和机会。因此，公共权力要健康运行，最根本的做法应该是依据公共权力的分类，杜绝抽象权力和具体权力的背离，加强行政人员的道德体系的建设，铲除具体权力异化的土壤，激活行政人员的道德存在，在公共行政领域确立权力即服务的理念，强化服务观念，抵拒个人私欲，完善服务职能，并由此来保证抽象权力和具体权力的一致而不是相互背离。“为了确保公共权力的公共性，需要让与公共权力的科学依据和制度保障相统一的权力公共性观念深入人心，进而切实地建立起一种道德化的制度体系，以保障权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。”[6] (P113)

三、腐败治理的着力点：公共权力的道德化

抽象权力和具体权力的发现和区分，并不仅出于科学认识的需要，而是要通过对权力的解剖来厘清权力的内在构成。只有达到了这种科学的认识，才可能直接服务于对现实问题的解决。换言之，“关于抽象权力与具体权力的区分以及对它们的进一步认识，可以使我们在审视任何一种权力异化现象时都能够大致确定它是属于权力的哪一个方面和哪一个部分中出的问题，从而根据具体情况做出解决方案的科学设计。”[6] (P67-68)基于抽象权力和具体权力的划分，鉴于法律制约功能的失效现象和现有监督机制不力的情形，为了彻底防御、治理公共权力的滥用和腐败，我们应该跳出以权力制约权力的单向度的思维方式，寻求以道德制约权力的新的途径。

从新的权力分类观点出发，我们的思路是从抽象权力大处考虑，从具体权力小处入手，把作为行政权力主体的公共行政人员由目前的所谓“经济人”转变为“公共人”[8] (P161)，正确认识和处理公共行政领域中权力与权利之间的关系，以责任取代权利，完全摒弃权利意识的干扰，以道德制约权力，以德行政。从外部因素看，由于存在法律惩戒功能的失灵问题，以法治权并不能独当一面了；由于行政官员的道德滑坡和廉政督察机构的非独立性和利益取向性，使肃贪反腐难有长效，以权治权亦难免流于形式；由于政府官僚组织的封闭性，以民治权也沦落为口号。这些外部原因从另一侧面印证了公共权力道德化的现实必要，以道德制约权力不可或缺。因为，单单依靠法律的惩罚来防止和治理腐败，其作用是有限的，惩罚只对惧怕惩罚者有用，而且，法律的严惩还可能使人铤而走险，变本加厉地巧取豪夺，以企他日远走高飞。为何在反腐风声日益吃紧的情况下，