唐皇凤：常态社会与运动式治理――中国社会治安治理中的“严打”政策研究

[内容提要]本文以转型中国社会治安治理中的"严打"政策为研究对象，具体考察了1983年、1996年和2001年全国范围内三次"严打"斗争的发动背景、打击对象、主要做法和治理绩效。本文认为集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在"实用理性"主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系是国家治理资源贫弱的转型中国国家治理的内在逻辑。

对于"严打"的学术研究，目前主要集中在法学界，并且一般在刑事政策的视野中展开。一些学者认为，我们无法阻断历史的惯性，也无法摆脱现实的选择。我们应该理智地善待"严打"，在刑事政策视野中给予"严打"以准确的定位①。在法学界，很多学者在现实层面承认"严打"的历史合理性，但在价值层面通过对"严打"与中国法治化进程的关系、"严打"与中国人权保护和司法公正的关系以及"严打"在犯罪治理问题上的局限性的研究②，认为"严打"具有不言自明的缺陷与弊端。但是，实践部门的很多人和大多数老百姓却对"严打"持强烈的支持和赞成态度。转型中国实施"严打"的内在逻辑与现实基础究竟是什么，"严打"的未来发展趋向如何，就成为每一个关心中国法治化进程和国家治理的理论工作者和实践工作者的热门话题。本文试图在国家治理的视野下给"严打"以理论定位，通过分析常态社会与常态社会应该摒弃的"运动式治理"悖论式共存的主要原因，来探究转型中国国家治理的基本逻辑与内在机理。

一、问题的提出

美国学者詹姆斯。汤森等人认为，自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的③。这种"制度化运动的悖论"，集中体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境。我认为，"严打"是转型中国在面对特殊的严峻社会治安形势，通过对刑事司法资源的再调配，集中力量解决中国社会转型过程中突出的严重刑事犯罪问题的一种基本刑事司法政策和特殊刑事司法活动。最高人民检察院副检察长张穹则认为，"严打"是当代中国走向法治的进程中，为了维护社会稳定而采取的通过强化有关执法部门的职能来集中解决社会治安中突出问题的刑事政策④。"严打"是一个日趋常规化的社会运用"运动式治理"的典型个案⑤，集中体现了转型中国国家治理的基本逻辑。

李培林认为"常态社会"就是社会变迁按照一定的既有规则进行的社会，即便是社会的变革和转型，也是长期变化积累的结果⑥。陈潭认为常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定，常态社会的国家治理要求维护型公共政策及常规性的、程序化的公共管理⑦。本文认为常态社会是以阶级斗争为动力、以群众运动为主要表现形式的政治运动作为主要国家治理工具逐渐退隐，社会冲突基本上被"法制"所规驯，国家开始把所有社会问题的治理日益纳入科层化的组织体系，并且通过具有可预期性的抽象国家制度体系来平衡各种不同社会主体之间利益关系的一种社会形态。在常态社会中，秩序和稳定与社会权威的整合直接相关。通过改革开放和经济体制变革开启的当代中国社会转型，其基本内涵首先体现在把党和国家的工作重心由"以阶级斗争为纲"转移到"以经济建设为中心"；其次，作为改革开放总设计师的邓小平明确表示中国以后再也不搞政治运动了⑧。由此表明，当代中国社会转型进程的实质是中国开始步入一个常规化的社会，日益成为一个摒弃运动式治理的常态社会。

"运动式治理"是传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式，这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务。在转型中国，这种运动式治理中的核心要素――政治动员与意识形态宣传都是在国家治理能力欠发展的基本前提下，对国家治理能力的一些外部救济和边际改善措施。有学者认为在传统社会主义时代，中国政府的管理能力因为政治原因而受到侵蚀，在当时的政治权力结构下，不能通过开发组织管理能力来提高管理效率，唯一的途径就是通过政治动员手段，以运动方式来弥补组织管理能力的欠发展⑨。王景伦也认为中国政治生活的一个明显而又独特的方面就是它在很大程度上是一种动员政治。在夺取政权之后，中国共产党仍然依靠群众运动而不是通过正常的行政方法来贯彻它的主要政策和纲领⑩。而在一般的常态社会，国家治理的主导模式――官僚模式把着重点放在制度规范、合法程序和政府官员方面，强调行政组织的结构完善、功能发挥与资源运用。运动式治理则超越一般的行政组织结构和行政程序，把国家治理动力寄托在被动员起来的社会大众身上。从我国的历史经验考察，政治动员对国家常规治理能力的改善仅仅是一种外部的改善路径，其功效存在边际界限，并且具有很大的负面效应[11].因此，运动式治理在当时特定的社会历史条件下，是具有相当的历史合理性的[12]，也在相当大程度上具有了国家治理方式延续的强大历史惯性和惰性。但是，日益步入市场社会的中国，其国家治理的社会基础开始发生根本性的变化，中国国家治理方式也迫切需要作适应性地调整与变革，即意味着应该更多地通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来实现对社会公共事务的常规化管理。

冯贤亮通过研究明清时期江南地区的环境变动与社会控制之间的关系，认为常态环境下的控制行为以政府力量为主[13].作为一个平稳运行的常态社会，政府力量是社会调控力量的核心主体，社会也迫切需要常规化与科层化的管理来提高国家治理绩效，通过制度化与法治化的框架为人们提供稳定的行为预期，进而为社会的平稳运行提供一个监视性的制度框架。在一个没有重大内部危机与外在威胁条件下的常态社会，社会治安的治理应该仅仅是一个一般性的政府管理与司法执法问题。然而，在中国的社会治安治理中，以"严打"、集中整治、专项治理为基本内容的"依法从重从快"打击严重刑事犯罪，仍然延续了传统治安治理模式中"运动式治理"的典型特征，运作机制上具有较浓厚的政治运动色彩，而与常态社会（以法治社会为核心表征）的司法理性和科学民主要求之间存在明显的差距。常态社会要求的国家治理的常规化与科层化为什么在中国的国家治理中难以彻底实现，常态社会与常态社会应该摒弃的"运动式治理"悖论式共存的原因到底何在？这是本文讨论的核心问题。

二、"严打"政策：治理资源贫弱条件下的理性抉择

作为刑事政策的"严打"，其基本内涵是"依法从重从快"打击严重刑事犯罪。从一定意义上讲，任何国家治理方式和公共政策的选择都受制于当时国家治理资源的存量与结构，执政党与国家对公共政策的抉择是国家治理资源总量这一客观历史变量的产物，作为基本刑事政策的"严打"当然也不例外。

吉登斯把构成支配结构的资源区分为配置性资源和权威性资源，配置性资源是支配物质工具的能力，这包括物质产品以及在其生产过程中可予以利用的自然力；而权威性资源则是支配人类自身活动形式的手段[14].吉登斯认为传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段，现代国家的一项主要特征就在于：国家行政人员控制能力的巨大扩张，直至能左右个人日常生活的最私密部分[15].从权力运用的角度讲，"严打"是一种压制性秩序。而所有压制性秩序的一个共同根源是统治精英可利用资源的贫乏[16].在国家治理资源匮乏的条件下，集中整治、专项斗争与"严打"具有历史合理性，集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在"实用理性"主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。

从配置性资源分析，我国与其他发达国家的警力对比情况表明，我国在社会治安方面可以动用的配置性资源非常贫弱。我国警察总数占人口的万分之九，而法国在二十世纪七十年代就为万分之三十五，意大利为万分之二十九，美国为万分之二十八，日本为万分之二十，西方发达国家平均为万分之三十左右。平均每名警察管理的人口数：法国为269人，美国为379人，英国为384人，日本为566人，我国为1100人。以刑警相比，发达国家刑警占警察的比例为7-13%，我国为3%，这意味着仅占全国警力六分之一的刑警负担一半以上案件的侦查办理任务。以装备比较，英国每个警察局平均每百名警察中拥有汽车38辆，是我国的30倍；世界发达国家的城市警察局，平均拥有693部地面交通工具；在百万人口以上的大城市警察局，四分之三拥有直升飞机。我国的通讯装备也很落后，特别在基层，通讯器材、交通工具、侦察技术都比较落后，这和繁重的任务相比极不适应。从经费投入来看，我国公安的经费极其拮据，占国家各项投资的1%，发达国家平均为3-5%，发展中国家达9%[17].高效的社会治安管理是以国家治理能力的提升为基础的，而提升国家治理能力的基础来自于国家对人口、物质资源、地理环境等国家基本信息的掌握以及交通、市场、货币体系等国家权力后勤基础设施的健全与完善。迈克尔。奥克肖特认为近代政府获得或开始拥有对社会事务和人类行为持续增长的控制能力，是近代欧洲文明的一大特征[18].而这种现代政府治理能力的提升无疑离不开奠定在雄厚物质基础之上的治理技术的支撑，配置性资源的匮乏是我国国家治理资源贫弱的根本体现。

从权威性资源分析，行政力量是权威性资源所造就的支配中心，现代理性官僚体制是权威性资源体系中的核心装置。我国虽然有官僚制的悠久传统，但是现代理性官僚制的缺失却是中国国家治理绩效的严重制约因素。美国社会学家怀特（Whyte）把中国科层化发展过程中的问题归结为"结构"科层化与"功能"科层化的相互背离[19].结构科层化意味着正规的科层组织取代或废弃了所有的传统组织形式，中国成为一个各种资源和社会生活机会几乎全部由全新的、大规模的组织所垄断的社会。而正式科层组织的各种理性化的形式规则、规范化程序被有意识地加以拒绝或无意识地被忽视，在官僚组织中通行的并非法理性权威和普适性的、非个人化的规则体系，直接制约了官僚组织体系社会功能的有效发挥，影响了国家治理绩效的提高。从中国官僚制的发展阶段分析，当代中国尚远未达到理性官僚制的水平。法理性权威的缺位与非人格化程序的缺失大大限制了中国官僚组织的治理能力，官僚组织深受人格化权力和传统人伦关系的影响。同时官僚体制内部严重的条块矛盾、机构重叠与职能交错等一系列体制性缺陷大大限制了中国官僚制所能达到的理性化水平。从改革开放以来我国破案率的变化（见图一，1983年数据资料不全）分析，我国的破案率呈整体下降趋势，尤其是从1996年开始下降趋势非常明显。到2000年后基本维持在50%以下，2000年为45.2%，2001年开展第三次全国性"严打"，但当年破案率仍维持在42.9%的极低水平，2002年稍有好转，但仍只达到44.4%，2003年则下降为41.9%，达到建国以来破案率的最低点[20].监控能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础，而破案率的高低是国家监控能力的一个重要衡量指标之一，作为国家权威性资源基础的官僚体制的治理绩效（通过较低的破案率体现出来）是中国权威性资源贫弱的重要表现形式之一。

近两年，为了做好奥运会的安全保卫工作，北京警方推出了在公安局指挥中心领导下的巡逻防控网、社区防控网、治安防控网和内部单位防控网为主要内涵的整体防控模式，有关人士认为这是北京正在经历的一场警务革命的基本内容，即用织网防控替代"严打"[21].甚至有媒体评论：而今悄然展开的北京"警务革命"表明，替代"严打"的一种崭新模式或许已经找到。"整体防控"的要义在于"防"与"控"."防"指"事先预防"，"控"是"全时段全方位"的"控制"，这迥然有别于仅着眼于事后惩治的"打"[22].但是北京市有关领导认为警力不足的问题以及现有民警的素质都是这种"全时空打击"模式的严重制约因素，这与我们过去经常强调的要求把"严打"工作机制经常化、实现"打防结合、以防为主"、"严打"与综合治理有机结合过程中面临的困境如出一辙，国家治理资源的富足程度直接决定了我国社会治安治理模式的选择，也直接决定了"严打"这种社会治安治理模式即使换个名称，