万川：当代中国户籍制度改革的回顾与思考

「内容提要」本文把当代中国户籍制度的改革过程分为形成、演变、初步改革和改革深化四个阶段，并简要分析了各阶段改革的特点。在此基础上，文章围绕建立与社会主义市场经济体制相适应的户籍制度的问题，提出了进一步完善户籍制度改革的四点建议。

本文所称“当代中国户籍制度”，是指中华人民共和国成立以后逐步形成和发展的一套以户为单位、以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理、暂住人口管理等内容。当代中国户籍制度形成、发展至今，已有近半个世纪的历史，它在证明公民身份、维护社会治安秩序、服务于社会主义建设方面，曾起到过十分重要的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这套制度的局限性已日益显露。近年来，不少有识之士对这套制度的功过展开了讨论，也提出了许多改革建议。本文试图通过对当代中国户籍制度形成与发展史的回顾，提出自己对户籍制度改革的一些设想。

1.当代中国户籍制度的形成

当代中国的户籍制度是先城市、后乡村逐步建立起来的。

为了维护社会治安，公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，规定对人口出生、死亡、迁出、迁入、社会变动等户口管理，一律由公安机关执行。这是全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。

1953年4月3日，为了准备全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，同时为国家有计划地进行经济建设和文化建设提供准确的人口数字，政务院决定进行全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。《全国人口调查登记办法》规定，中央由内务部、公安部、国家统计局等部门组成全国人口调查登记办公室，负责领导全国的人口调查登记工作；各省、市、区、县也都相应地建立人口调查登记办公室，领导同级的人口调查登记工作。为了配合这次普查工作，农村也建立了简易的户口登记制度。农村的户口登记由民政部门负责，人口统计工作由统计局负责。这表明，当时全国城乡分别实行的是两种目的不尽相同的户籍管理制度。城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。

1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡镇人民委员会。公安派出所和乡镇应建立户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，对出生、死亡、迁出、迁入等四项变动情况随时填入和注销，对因离婚、分居、失踪、寻回、收养、认领等原因引起的户口变动及时进行管理，户口登记的统计时间定为每年一次。建立经常户口登记制度的目的，主要是为了便于掌握全国人口及其变动情况，为国家计划经济制度的实施提供可靠的人口数据。1956年2月，国务院又发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。

1956年6月召开的全国户口工作会议，讨论了户口管理、人口卡片工作、农民盲流等问题，讨论了《中华人民共和国户口登记条例》。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。该条例规定户口登记工作由各级公安机关主管，户口登记制度包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记等七项内容，户口管理的任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务于社会主义建设。该条例以法律的形式进一步规范了全国的户口登记管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。

全国城乡统一户籍制度的形成，是与社会主义改造基本完成、社会主义计划经济体制基本建立这一背景密切相关的。户籍制度担当着提供人口资料、配合对敌斗争、维护公民合法权益的任务，它在证明公民身份、维护社会治安秩序、服务于社会主义建设等方面曾起到过十分重要的作用。但就今天而言，这项制度的缺陷也是显而易见的。主要表现在：第一，按规定，婴儿出生，随母落户。母亲的户口性质不同，婴儿的户口性质就不同。第二，按规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这就是说，农村常住人口一旦被登记落户，要想迁往城市，将受到多方面的限制。这项制度本来是为制止农村人口盲目流入城市而提出的，但执行的结果，是导致了城乡人口之间不能自由流动。伴随着粮油定量供应制度、城乡统一的劳动用工制度、社会福利制度的建立，形成了城乡分离的二元户籍结构。

2.当代中国户籍制度的演变

从1958年到1978年，中国的户籍制度在遵照《中华人民共和国户口登记条例》规定的精神执行的基础上又有发展。不仅农村人口流入城市受到许多限制，而且农业人口转为非农业人口也十分困难。在1958年的“大跃进”中，国家从农村招收了大量农民进城当职工，国民经济一度出现困难局面。为此，党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。为了贯彻执行党中央提出的这八字方针，从1961年起，户籍管理机关积极配合国家有关部门精简了大量的职工，减少了城市人口。1964年8月14日国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，这就是严格控制城镇人口增长。按规定，对从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制；对从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制；其他情况一律不要限制。该草案的提出，不但没有改变城乡分离的局面，相反堵住了农村人口迁往城镇的大门。“文化大革命”时期，由于生产建设遭到严重破坏，城镇就业困难，不仅农村人口难以进城，而且还出现了干部及其家属下放、知识青年上山下乡等大批城镇人口被动员甚至强迫倒流农村的反常现象。

1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出对从农村迁往市镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户。农村人口之间的通婚，对有女无儿户，应准许男到女家落户。该规定不仅进一步强化严格控制农村人口进入城镇，而且第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”〉的通知的意见》中，更具体地提出了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇和“农转非”的人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

由于城市与乡村、农业人口与非农业人口之间存在着利益上的差别，严格控制市镇人口增长和严格控制“农转非”政策的实施，虽有很多积极意义，但造成了城乡的进一步分隔，造成了农业人口与非农业人口之间事实上的不平等。非农业人口由国家统一供应商品粮，享受国家副食品补贴和部分人享受公费医疗待遇，可以报考技校，可以在国营企事业单位就业，可以在服兵役期满后由国家安置工作，而农业人口则不享受上述待遇。这种不平等的户籍管理制度，在现实生活中有着广泛而深刻的影响。打破农村人口迁移进城的限制，取消“农转非”制度，一直是人们议论户籍制度改革的焦点。

3.当代中国户籍制度的初步改革及其局限

党的十一届三中全会以来，全国城乡改革开放带来了经济的高度繁荣，同时也使城乡隔绝的户口迁移矛盾空前显露。城乡之间、地区之间的人口大流动，来势凶猛的“民工潮”，强有力地冲击着原有封闭式的户籍管理体系。如何引导农村人口合理有序地向城镇流动，向非农业领域转移，是户籍制度改革面临的重大课题。围绕这些问题，国家对户籍制度进行了以下几个方面的初步改革：（1）允许农民自理口粮进入集镇落户。随着农村商品生产和商品交换的迅速发展，乡镇工商业蓬勃发展，越来越多的农民转向集镇务工、经商，迫切需要解决进入集镇落户的问题。为此，国务院于1984年10月发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1984～1990年，全国共计有500万农民落入城镇自理口粮户口（张庆五，1994）。

（2）实行当地有效城镇户口制度。为了缓解大批农民要求进入城镇落户与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾，1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民；办法是实行蓝印户口。

（3）改革“农转非”政策。第一，“农转非”政策不断调整，口子越开越多。首先，可以解决家属“农转非”的对象有：专业技术人员、博士后研究人员、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、远洋船员、两地分居的老工人夫妻、家居农村的老工人的“顶替”子女、市镇职工在农村寄养的子女；党政处以上干部、检察院干部、人武干部、劳改干部、军队干部、志愿兵等。其次，可以解决本人“农转非”的对象有：招收的工人、招收的学生、国家建设征地地区的富余人员、有突出贡献的农林第一线科技人员、吃农业粮的退休干部、残废军人、归侨难侨、寺观僧道、无户口人员。再次，可以解决“农转非”的遗留问题有：落实政策的人员、上山下乡的知青、60年代被精简的职工（殷志静，郁奇虹，1996）。第二，“农转非”的内部控制指标也由1.5‰调整到2‰。据公安部门统计，1980年有600万人口“农转非”，此后有的年份是400万，有的年份是200万。1979～1990年，全国累计有5317万人“农转非”（公安部三局，1993）。第三，“农转非”的控制办法也有改进。1989年10月，国务院发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，决定对“农转非”实行计划指标与政策控制相结合的办法。具体做法是：“农转非”政策由国家计委、公安部、商业部审核，国务院审批；户口迁移的具体审批权集中在地市级。

（4）探索流动人口管理的方法。随着经济体制改革和开放搞活方针的落实，商品生产与流通迅速发展，城乡间、地区间的人口流动量越来越大。为了保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，公安部于1985年7月13日颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。为了有效地证明处于流动状态下的公民身份，又在全国范围内实行居民身份证制度。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均要申领居民身份证。居民身份证制度的实施，加强了流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。

上述户籍制度的初步改革，其积极意义是显著的，但也有缺陷，一是“农转非”审批政出多门，带来混乱。办理户口迁移的手续烦琐，公民定居落户难。二是在办理“自理口粮户口”中，由于相应的制度不配套，农民进入集镇后难以扎根。三是在实施“当地有效城镇居民户口”制度的过程中，有的地方以筹建城市建设经费为由，在办理“农转非”中公开买卖户口，极大地损害了户籍管理的严肃性。四是对流动人口急剧增长的势头估计不足，管理跟不上，工作陷于被动，造成人户大量分离，流动人口的合法权益难以得到保障，社会的稳定也受到了影响。

4.当代中国户籍制度改革的深化及其特点

从1992年开始，户籍制度改革进入到一个新时期。首先，有关公民定居落户的规定更加自由。一是实行了婴儿落户随父随母自愿的政策。新出生的婴儿可以在父亲或者母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决。二是放宽了解决夫妻分居问题的户口政策。对已在被投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，