展江：公共突发事件信息公开制度建设进入“深水区”

眼下，公共突发事件信息公开制度建设进入了“深水区”。如果说以《突发公共卫生事件应急条例》和《政府信息公开条例》为标志，国务院着力在政务系统推进信息公开且成绩多多，那么此次中办国办联合印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》重在给党务系统加诸信息公开的义务。

近日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，提出要及时回应社会关切，抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果。《意见》还特别强调要发挥媒体监督作用。

笔者认为，这是始于2003年的公共突发事件信息公开法制化进程的最新和最重要的发展之一，其意义尤其在于将政府信息公开的义务从狭义的政府行政系统拓展到了对于新闻和信息实际上握有更大管理权的党务系统，势将进一步破除公共突发事件信息公开的传统体制障碍。

回顾这八年的风风雨雨，不由得让人感到法制的重要性和进步的来之不易。传统上，许多公共决策具有神秘性、随意性和独断性。比如，在公共卫生领域，过去连传染病的真实名称都不让提，只能冠以“一号病”、“二号病”之谓。比如20世纪80年代中期本人在地方报纸做记者采访时得知，一些农民患的霍乱是“二号病”，不能公开报道。

当下中国已确立依法治国国策，法治社会要求公平正义必须是看得见的。现代社会要求政府以信息公开为常规，以保密为例外，社会透明度由此保障，而黑箱政治模式下的神秘决策和“民可使由之、不可使知之”的信息封锁方式受到极大挑战。公众知情权的核心是知晓与政府相关信息的权利。公共突发事件信息在绝大多数情况下不属于保密范围。

理念的传播自然功不可没，它是成功改革的先导。但是我们经常看到，政府决策信息披露不足，基层监督和问责机制不健全，仍然是普遍现象。一些地方阳奉阴违，拒绝法制，权力难以受到制约的“土皇帝”自行其是，与不良商业势力的结合已经诱发反信息公开和反舆论监督的冲动，尤其是在公共突发事件来临之际。

另一方面，高风险社会已然来临。全球化背景下，日益发达的传统媒体和基于手机、互联网的新媒体偏向于广泛传播突发事件;13亿以上人口，生活在相对拥挤的国土空间;医保、社保等福利体系有待建立和完善;现有行政和社会管理体制利弊互见：突发事件刚性应对较快，但深层问题难以纠正和解决。

从目前情况看，已经发生的突发公共事件主要类型至少包括：(1)治安类：凶杀、恐怖事件等;(2)公共卫生类：流行病爆发等;(3)食品安全类：食物中毒等;(4)安全生产类;矿难等;(5)公共交通类：坠机、车祸等;(6)官(商)民冲突类：拆迁征地、罢工罢市等群体性事件;(7)地质类：地震、水灾、泥石流等。

有鉴于此，国家政务系统以2003年的公共卫生突发事件―――“萨斯”侵袭全国为契机，着力推进政府信息公开的法制化。8年来，从特殊领域到一般领域，从行政规章到法律法规，初步形成了政府信息公开的法制体系。

2003年春，“萨斯”(所谓“非典型性肺炎”)公共卫生事件伊始，一些官员秉持传统套路，佯称疫情得到控制，公布的病、亡人数被严重瞒报。幸有《财经》杂志、央视《新闻调查》和《中国青年报》等少数媒体勇敢报道，国人才窥见“萨斯”肆虐之一斑。

在最高层的有力干预下，这一局面才得以扭转：从这起事件中，官员问责机制被启动，卫生部长张文康和北京市长孟学农挂冠而去;以病人和民众为本的新闻理念得以付诸实践，接近真实的病、亡数据见诸媒体;国际社会的普遍性负面评价逐渐淡去;疫情应对措施更为得力。

对于法制建设而言，更重要的是2003年成为中国政府信息公开元年。应对“萨斯”直接催生了各种行政法规中位阶最高的《突发公共卫生事件应急条例》(2003年5月)，政府信息公开的概念从此产生。我们知道，公共卫生信息专业性很强，行政部门主动披露信息至关重要。国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》规定：“信息发布应当及时、准确、全面”。别看这短短12个字，它所引发的是一场未来的政府信息公开革命。

此后，国务院和全国人大制定了多部涉及信息公开的法律法规：《传染病防治法(修订版)》(2004年12月实施);《疫苗流通和预防接种管理条例》(2005年6月);《突发事件应对法》(2007年11月);《政府信息公开条例》(2008年5月);《气象灾害防御条例》(2010年4月)。这些法律法规加上1995年10月生效的《食品卫生法》，为政府依法实行专门和一般领域的信息公开构筑起了法制基础。

比如2004年的《传染病防治法》规定秉承了《突发公共卫生事件应急条例》的原则：“公布传染病疫情信息应当及时、准确”。而2010年的《气象灾害防御条例》则对包括新闻媒体在内的信息披露主体做出了惩戒性规定：“广播、电视、报纸、电信等媒体未按照要求播发、刊登灾害性天气警报和气象灾害预警信号的，由县级以上气象主管机构责令改正，给予警告，可以处5万元以下的罚款。”

当然，意义更大的是《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》，尤其是后者。《政府信息公开条例》根据法治国家的惯例郑重规定：政府信息公开是常规，不公开是例外。从一些地方对国家相关法律法规、尤其是2007年《突发事件应对法》和2008年《政府信息公开条例》的抵触甚至对抗的案例中，我们不难看出信息公开之艰难：2006年吉林一化工企业因排放导致松花江水污染并向北流动，终至于哈尔滨以“管道维修”为幌子停止自来水供应多日。2007年夏季太湖因蓝藻爆发引发水质严重污染，政府不发一言，一市民发短信提醒亲朋不可引用自来水，结果信息被非法截获，发信人被拘留。

但是，时代已经根本改变。而在8年前，这一切几乎是不可想象的。试想2002到2003年间，山西等地发生矿难后官商勾结瞒报信息是司空见惯的事情。央视《焦点访谈》、《中国青年报》等媒体记者经过艰难调查才揭露了其中几宗。今天，哪个地方的官员敢于瞒报矿难、重大海陆空交通事故、泥石流信息，其难度和潜在的风险与后果实在很大很大。因此，公共突发事件信息公开正在成为常规。

近期以来，微博成为公共表达和公共突发事件信息披露的新渠道。笔者在接受相关采访时一再强调，中国舆论监督的主体确实出现了多样性，并且逐渐从传统媒体转向微博等新媒体，但是千万不要忘记《政府信息公开条例》的贡献，特别是国务院向自己的系统开刀、披荆斩棘建立政府信息公开制度的苦心。没有这个基础，神马都无从谈起。

眼下，公共突发事件信息公开制度建设进入了“深水区”。如果说以《突发公共卫生事件应急条例》和《政府信息公开条例》为标志，国务院着力在政务系统推进信息公开且成绩多多，那么此次中办国办联合印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》重在给党务系统加诸信息公开的义务。

长期以来，一些地方党务官员以“正面宣传”、“帮忙不添乱”为幌子堵塞传统媒体言路，压制网络舆论，拒绝法治和舆论监督，即便偶尔允许媒体报道突发事件，也竭力把悲剧演成喜剧，为自己开脱或贴金。笔者认为，中办国办的新文件所要改造的，正是这种自我溃败的社会管理模式。