单世联 付延慧：评中国文化产业政策

进入21世纪以来，以体制改革为起点，以经济全球化为语境，中国文化产业迅速兴起并蓬勃发展。一个乐观的评估是：文化产业增长势头强劲，总量和规模逐年递增，对经济社会发展的促进作用持续增强；文化企业迅速成长，骨干企业开始壮大，生产能力极大提高；文化与科技的融合日趋紧密，产业门类渐趋齐全，新兴产业异军突起；投融资体系建设与文化资源开发走向规范，集群化趋势基本形成；文化产品出口增加，文化贸易繁荣；文化市场空前活跃，文化产品和服务内容日益丰富。据统计，2004年以来，文化产业年均增长率在15%以上，比同期GDP增速高6个百分点。原文化部副部长欧阳坚认为：“总体看，我国已步入了演艺、影视、出版、艺术品、动漫游戏和网络文化生产及消费大国的行列。”[1]可以说，文化产业已经改写了中国文化和中国经济的版图，也有力地参与了中国社会的现代转型。当然，大国不是强国。据2004年的评估：“我国的文化产业竞争力在世界15个主要国家中以0.22的竞争力指数排名倒数第一，比同属于第三世界国家的南非和印度还分别低0.01和0.02。”[2]这一状况至今也还没有根本改变。数量的巨大和竞争力的低弱，是本文论评中国文化产业政策的背景。

1、文化产业政策的中国特色

推动中国文化产业快速发展的原因很多，政府主导下的政策松梆、政策推动是其中最重要的一条。在任何现代国家，文化政策作为公共政策的组成部分，都是体现政府意志、推动产业发展的重要力量。但在中国，党和政府是如此迫切地推动文化产业发展，为此制定的政策又是如此之多且确实发挥了重大作用，则又有其深刻的历史因素和复杂的体制因素。

早在20世纪上半叶的上海等沿海城市，文化产业就曾有过局部的辉煌。1949年以后，执政党基于其革命理念和迅速建成强国的抱负，继续用阶级斗争的方式，试图用政治动员而不是市场的方式推进经济发展。上个世纪50年代，中国引进了苏联的政治、经济和文化管理体制，直到1977年“文化大革命”结束，市场意义的文化产业已基本上不复存在。在中国共产党的领导下，全国建立了从中央到基层强大而严密的管理系统，并将所有的文化机构和文化生产企业纳入到意识形态的管理系统之中，成为计划体制的“事业单位”。文化为政治服务、为革命服务、为工农兵服务、为社会主义服务，文艺是“阶级斗争的晴雨表”，作家是“人类灵魂的工程师”，新闻出版是党的“喉舌”等，是这一时期文化生产的主导观念，并有制度化的落实和保障。文化资源为国家所有，文化生产和传播主要由国家投资并由国有事业单位完成，各种文化生产者均为宣传文化系统的“国家干部”，文化消费与政治宣传、思想教育紧密相联，与文化有关的一切基本上被视为意识形态行动与公益性行为，以至于公民的文化消费基本上不花钱或只花不多的钱。总之，这一时期的文化高度政治化、国家化，而支撑、规范、调控文化发展的，则是党的文化政策。中国前领导人毛泽东曾说：“政策和策略是党的生命”。[3]根据毛泽东的指示，党中央制定出各种文化政策并由全国各级党政管理部门严格执行落实。文化产品与服务的题材、内容、形式和风格，乃至演员工资、剧院票价、电影放映时间（通常两个半小时）、作家住房等，都必须有政策依据。这种以统一的文化政策、严密的文化管理为特征的“计划文化”，保证了中国的文化建设较好地配合了党和国家的需要，也部分满足了人民的文化需求，但也付出了高昂的代价，如生机不足、产能低下、产品和服务单一等严重问题。

如果说，西方文化产业随工业化、城市化而来并在工业文明的后期迅速发展，那么，当代中国文化产业则是改革开放的后果。在政治主导、政府掌握一切产业和资源的管理体制中，没有党和政府最高权威机关的认可，没有自上而下的政策松绑，发展文化产业是不可能的。上个世纪七十年代末，中国实行了改革开放的政策，否定了“以阶级斗争为纲”的治国理念和以政治运动为治国方式的“极左”路线，确立了以经济建设为中心、以建设四个现代化为发展目标的新的政治路线，中国文化进入了新的历史发展时期。有三种力量直接推动了当代文化产业的兴起。其一是文化开放。政治和权力放松了对文化的控制，意识形态部分地退出社会生活，文化的审美属性、娱乐属性、商品属性、经济属性等因此得以呈现，无论是国家政策还是文化研究，都日益关注文化的多方面价值以及在满足公民多方面需求上的功能。其二是长期受到压抑的公民文化需求的初步释放，文化消费开始形成。1979年，广州东方宾馆开设国内第一家音乐茶座，这是公认的文化市场出现的标志；台湾歌星邓丽君的歌曲磁带以各种非正式的方式进入大陆，通俗音乐、轻音乐开始流行；生活类出版物出现，通俗杂志大量涌现；电视机开始走进普通家庭；香港、日本等境外的电影、电视剧进入大陆，等等，逐步形成了一种不同于传统的以政治思想教育为主的“生活文化”形态。其三是文化事业单位转型。这一方面是政治路线改变之后的直接后果，另一方面也与政府急于减轻财政负担、不再承担文化生产与消费的全部经费有关。1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”；1979年，中央电视台播出第一条外国商业广告。在经历了一系列试点探索和广泛实验之后的1998年，国家提出要在三年内取消部分事业单位政府财政拨款，要求电视台等事业单位要在三年内全面实行自收自支。上述三种力量都把文化体制改革提出上了日程。早在1980年2月，全国文化局长会议第一次提出了文化管理体制改革的任务：“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多，严重影响了表演艺术的发展和提高，需要进行合理的改革。”改革开放的时代就是解放的时代。1980年以来，中国文化日益突破僵化的观念与体制的紧身衣，寻找新的发展空间。

在此背景下，“文化产业”的观念开始酝酿。1985年4月，国务院办公厅转发《国家统计局关于建立第三产业统计的报告》，第一次把教育、文化、广播等“事业”纳入第三产业服务业的范畴，界定为为提高科学文化水平和居民素质服务的部门。1988年，文化部、国家工商局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，第一次正式提出“文化市场”的概念，文化部并于次年成立“文化市场管理局”。1991年，国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》，第一次使用了“文化经济”的概念。1993年，国务院下发《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，明确提出要拓宽文化事业资金投入渠道，推动建立适应社会主义市场经济要求的筹资机制和多渠道投入机制的要求。所有这些都表现出政府对文化的一种新的认知：文化具有产业属性，文化机构和企业同时也属于经济部门。与之伴随的是八十和九十年代之交，在中国大中城市和相对发达的沿海地区，文化产业已处萌芽状态。当然，这是一个充满论争和曲折过程，各种陈旧的观念和体制也都在顽强地抵制文化改革。

中国文化产业的关键性突破，发生在1990年代。几经反复之后，1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会的报告中第一次提出建设社会主义市场经济体制的目标模式。这是继七十年代末执政党重新确立政治路线之后，第一次提出了有关经济体制改革的问题。“市场化”的潮流席卷中国，进一步催生了文化市场和文化经济，文化的意义和功能又随着经济的发展而被利用和放大，取代“文化为政治服务”的是文化为经济服务。在经济体制改革和社会主义市场经济建设的背景下，中国文化生长和发展的物质基础、体制环境、社会条件、外部影响、传播手段等也发生了深刻而复杂的变化，“文化产业”的概念呼之即出。1992年文化部综合司发布的《重大战略决策：加快发展第三产业》中，第一次出现了“文化产业”概念。1998年，在政府体制改革、机构精简的背景下，“文化产业司”在文化部脱颖而出，成为文化部唯一新成立的司局级单位。依中国惯例，如此重大的文化事件需要党中央来宣布。2000年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中第一次正式提出“文化产业”和“文化产业政策”的概念，明确指出要完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业的发展。2002年党的“十六大”报告第一次把文化事业和文化产业区分开来，提出“发展各类文化事业和文化产业都要贯彻发展先进文化的要求，始终把社会效益放在首位”。“文化产业”终于从一个被批判的对象转变为一个需要发展的领域，发展文化产业具有了一种由上而下的“运动”式规模和气势。有关文化产业的讨论已不是要不要、好不好，而是如何做大做强的问题。由此出现了党委主导、政府引领、文人参与、企业踊跃的“文化产业热”，制定和落实文化产业政策成为中国政治、文化生活中的一件大事。[4]

值得注意的是，所有这些变化都是在政权结构的延续、意识形态策略调整的框架下发生的。对文化多元性的认识与肯定、对发展文化产业的期待与想象，并没有否定文化的政治宣传功能和意识形态属性，也没有否定以政策推动各项工作的治国方式。这就是说，文化政策的内容、指向变了，但政策之于文化建设的重要性没有变，制定、发布政策的程序没有变。中国文化产业的若干重大政策，基本上是先由党中央提出，然后由国务院或国务院所属各部委再出台具体政策落实之。由党而政之外，政策制定和发布的另一条线索是自上而下，即有关文化产业的重要政策，一般是由国务院各文化主管部门制定和发布，然后各地方政府即时跟进。因此，中国文化政策主要有以下几个类型：

党中央会议（中国共产党全国代表大会、中国共产党中央委员会会议等）的决定、决议等；党中央文化宣传主管部门（主要是中央宣传部）的决定、通知等；

中央政府即国务院的决定、决议、通知，国务院主管全国文化生产的文化部、广播电影电视部、新闻出版总署出台的各类政策性文件；

党和国家主要领导人（一般为中央政治局常委以上）的报告、讲话；

各地方党委和政府（主要是省一级，市、县主要是执行和落实）的决定、决议等；

中央和地方政府制定的各类发展规划、纲要、指导意见等。

基于中国权力结构的特点，中国文化产业政策一般先由党中央、国务院下发通知、意见，然后由政府机关制定并下发各种“实施方案”、“办法”、“细则”等予以具体化并贯彻落实。基于中国意识形态管理的特点，在大量显性政策之外，中国还有若干隐性政策。比如有关经济的转型升级政策、扩大内需政策、提升区域竞争力政策，有关城市化进程中空间重构与城市功能的政策，有关新农村建设的政策，有关对外宣传的政策等，都或明显或潜在包含着发展文化产业的期待和规范，并实际上提升了文化产业的重要性和必要性。从总的趋势看，从2000年有关“文化产业发展”的一般表述，到2003年“积极发展文化事业和文化产业”的积极态度，再到2010年“推动文化产业成为国民经济支柱产业”的全面动员，体现了国家决策机构从模糊到清晰、从认可到推进的演变过程，这也构成了中国文化产业政策的演变过程。到2012年底，包括党中央重要会议就发展文化产业相关问题所做的战略部署、国务院出台的一系列宏观文化产业发展政策和国务院下辖各部委颁布实施的各项文化产业政策等，多达数十项，包括发展规划、促进政策、统计分类政策以及部分宏观管理与奖励政策等。这些政策与其他文化政策中的相关内容相互配合，构成了庞大的文化产业政策体系。[5]

2、文化产业政策的基本逻辑

中国文化产业政策是在改革开放、建设社会主义现代化的宏伟语境中发布和实施的。这既是一个持续开放、不断展开的改革系统，也是一个日益完善、具有内在逻辑的规范系统。

文化产业政策的起点是体制改革。在国家垄断全部文化资源和生产资料、直接设计安排公民文化生活的历史背景下，