徐晓新 张秀兰：将家庭视角纳入公共政策

摘要：当代家庭的重要性提升和家庭能力弱化之间矛盾的化解,需要家庭政策的支持。流动儿童义务教育政策这一间接家庭政策为剖析我国家庭政策问题提供了典型案例。这一政策的实施虽取得积极成效但仍不理想的状况，折射出我国公共政策中家庭视角的缺失。这一问题的产生有深刻的历史和体制机制原因：政策制定的初始条件限制和路径依赖、决策的应急性特点以及决策体系的结构性因素。建议重视公共政策的家庭视角，将“支持家庭发展”纳入基本国策。

关键词：家庭政策  流动儿童 留守儿童 义务教育政策

徐晓新，北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师

张秀兰，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。

原载|《中国社会科学》2016年第6期

一、问题的提出

中国近代以来，家庭在国家政策视野中的位置经历了由传统社会的中心地带向边缘的移动过程。在传统中国，家庭是其政治伦理的原点、国家的福利单位、赋税徭役单位、社会管理单位和法律责任单位，因而居于国家政策视野的中心地带。这一状况在19世纪中叶发生变化。19世纪中叶至20世纪中叶的百年间，国家受到内忧外患的双重挤压，家庭在国家政策的视野中退居边缘。[①]至1949年新中国成立，在严峻的国际形势和经济建设的巨大压力下，当务之急是促进社会整合，以集中资源实现工业化。[②]之后，经历了十年“文革”，进入改革开放的新时代。面对艰巨繁重的改革和发展任务，我们举国上下“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，家庭仍处在国家政策视野的边缘地位。

但近年来，如下三个因素构成了使家庭在国家政策视野中由边缘向中心移动的推力。首先，全球化使家庭被注入了关乎国家竞争力这一新的社会内涵。[③]随着全球化的进展，国家竞争力日益重要；而人力资本又是其重要的构成部分。家庭在人力资本培育中的基础性作用得以凸显。其次，改革开放以来家庭压力增加和家庭功能弱化，已经成为不能回避的社会问题。一方面，家庭承担了相当一部分原来由国家和集体提供的社会保障和福利功能，压力剧增；另一方面，现代化过程产生的家庭规模变小，以及我国规模空前的人口快速流动，对家庭结构和功能都造成了巨大的冲击，家庭功能弱化明显。[④]再次，我国以家庭为基石的养老服务政策提升了家庭的重要性。[⑤]许多地区提出相应的居家养老模式。[⑥]概言之，家庭建设问题虽不是国家需要处理的第一要务，但客观上在国计民生中的重要性已大大提升。作为对此的回应，家庭和家庭建设问题重新进入决策者的视野，[⑦]家庭政策亦开始成为学者的论题。

中国的家庭政策研究始于译介国外的家庭政策实践。[⑧] “家庭视角”因其在分析政策对家庭影响时的操作性较强而开始为研究者所关注。他们主张，公共政策要有家庭视角，应从稳定家庭、促进家庭和谐的角度来考虑政策议题。[⑨]彭希哲、胡湛主张，要在公共政策制定、实施、评估的全过程引入家庭视角，以家庭视角来审视、制定、完善相关法律法规政策。[⑩]张亮则认为，家庭视角也存在一定的风险和漏洞,以家庭为单位设计政策可能会出现一种有中国特色的道德风险，如各地为获取低保补助金和动拆迁补偿款而出现的群体性离婚等事件，都反映出把家庭作为政策设计的单位可能反而会破坏家庭，或有违社会公平；这一见解具有启发性，即公共政策家庭视角的真正内涵，是关注政策对家庭的影响，而不是以家庭为单位来设计政策。[11]

可见，家庭视角是学者立足于中国政策实践提出的论题，具有明显的保护家庭的价值取向和现实意义。本文拟在已有研究的基础上，基于对流动儿童义务教育政策演进的分析，围绕公共政策过程中家庭视角缺失的深层次的体制机制原因进行讨论，并就家庭视角建制化提出政策建议。

二、家庭视角的理论内涵和分析意义

在家庭政策理论中，“家庭视角”是一个重要的操作性概念。它产生于对家庭政策外延的拓展。最初，人们认为家庭政策就是指那些直接针对家庭事务的政策，例如关于家庭的建立、为家庭提供经济支持、儿童养育、家庭照顾等方面的政策。后来发现，一些不直接针对家庭事务的政策也会对家庭产生影响，有的甚至影响很大，例如就业政策等。因此，有必要拓宽家庭政策的外延。学者将这些不直接以家庭事务为对象、而又对家庭产生影响的政策命名为“间接家庭政策”，以区别于直接以家庭事务为对象的家庭政策；而后者则被称之为直接家庭政策。[12]

间接家庭政策概念的提出，拓宽了家庭政策的外延，但其边界并不清晰。于是，一个更具操作性的概念――家庭视角――被提出。有学者认为，间接家庭政策实际上是在强调政策制定中的家庭视角，要求在政策制定中将其对家庭的影响考虑在内，[13]以便使政策增强家庭能力。

“家庭视角”具有明显的分析意义。改革开放30多年来，伴随经济社会的急剧变迁，各种政策密集出台，其中的一些政策或直接或间接地给家庭带来一波又一波的冲击。家庭政策研究应关注那些看似并不特别针对家庭、但实际上给家庭带来重要影响的政策。

西方学者一般强调政策制定中的家庭视角，即主要关注政策制定过程。而基于我国的具体国情，以家庭视角作为分析工具时，应关注公共政策制定、实施和评估的全过程，其中政策的实施和评估是需要特别关注的环节。

三、流动儿童义务教育政策的家庭含义

本文以流动儿童义务教育政策演进为考察对象。这里的流动儿童，主要是指17岁以下的农民工随迁子女，他们是城乡二元格局下伴随我国人口流动产生的群体。以此为案例，主要基于以下两点考虑。

首先，流动儿童义务教育政策与本研究的旨趣高度契合。本文旨在分析我国家庭政策的体制机制问题，并提出改进意见。流动儿童义务教育政策对家庭的影响直接，涉及面广，而且数据便于搜集，研究的可行性强。

其次，对流动儿童处境的重视程度是政策制定和执行过程中是否将家庭视角置于较高优先级的试金石。从流动儿童成长和社会化的角度来讲，他们很需要留在进城务工的父母身边，生活在结构完整的家庭环境中；他们又是在城乡二元结构中处境最为脆弱的群体。流动儿童义务教育政策若不能落实，会有更多流动儿童不得不脱离对其早期社会化极为重要的家庭环境，并为此付出极高的成本。

（一）世界最大的人口流动浪潮催生流动儿童义务教育问题

2010年第六次全国人口普查数据显示，我国流动人口规模达到2.21亿人，[14]流动人口占总人口的比重从1982年的不到1%飙升至2010年的16.5%。[15]2014年末，我国流动人口进一步增加至2.53亿，占总人口比例增至18.5%，即近1/5的人口处于流动之中。[16]而2.53亿的规模，堪称世界最大的人口流动浪潮。

在城乡二元结构下，一个与这一世界最大的人口流动浪潮相伴生的政策需求,是如何妥善解决规模巨大的流动儿童的义务教育问题。根据《中国2010年第六次人口普查资料》的样本数据，全国妇联课题组的推算结果显示，2010年，我国城乡流动儿童已达到3581万，比2005年增长了41.37%；其中，农业户口的流动儿童2877万，占80.35%。[17]这是本文要重点关注的对象。

流动儿童的义务教育问题自20世纪90年代开始引起媒体、学术界和政府的关注。1992年的《<中华人民共和国义务教育法>实施细则》首次提及流动儿童义务教育的“借读”问题，2001年又出台了流动儿童义务教育“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”（简称“两为主”）的政策。在这之后，政府先后出台了多个政策来推动流动儿童义务教育问题的解决。但时至今日，流动儿童义务教育“入学难”等问题还是频频见诸报端，凸显了这一问题的重要性、长期性和艰巨性。

（二）流动儿童义务教育政策文献研究回顾

学术界对流动儿童义务教育问题的探讨，贯穿了整个政策演进过程。其中，对2001年后流动儿童义务教育“两为主”政策的讨论，尤为丰富。中央教育科学研究所于2007年基于对12城市的调查所写的调研报告指出，“两为主”政策的实施取得一定成绩，但也存在一些问题。例如，流入地政府难以预测农民工子女的流动趋势,在接纳上很难制订出合适的招生计划；农民工子女多聚居在城乡结合部, 而这些地区公办教育资源相对缺乏；以及流出地政府在农民工子女教育问题上责任不明确等。[18]

葛新斌对“两为主”政策在经费投入上安排的失当及后果进行了分析，认为中央与流入地省级政府之间的教育投入责任配置有失合理。一是“两为主”政策最初仅对流入地政府提出了经费投入和管理上的要求,而对中央和省级政府的财政责任则缺乏明确规定；二是流入省区各级政府之间缺乏相应的财政转移支付安排；三是未赋予流出地政府明确和具体的责任。这种失当，造成流入地政府对“两为主”政策的抵触情绪和观望心态，他们就采取种种“软性策略”,以抵制其所认为“不合理”的政策，包括不作为、放弃监管和指导,或对外来务工人员子女进入当地公办中小学读书设置较高的门槛。[19]

上述研究较好揭示了流动儿童义务教育政策的缺陷，但更多停留在教育管理学和教育财政学层面，尚未从政策过程和决策体制等方面来审视深层次的原因。