王桂新：农民工变市民应一步到位

编者按：

顺利推进新型城镇化建设，切实保护好农民的利益，这是一项长期复杂的工程，目前还面临不少的障碍。我国农业和农村发展存在哪些问题？我国在农民政策问题上都出现过哪些失误？农民工变市民应否一步到位？光明网记者专访了上海复旦大学人口研究所教授王桂新：

我国对农民的户籍制度问题还缺乏伤筋动骨的根本性改革

光明网：在我国的历史上，农业长期处于主导的地位，为什么农民会成为历代改朝换代的主要推动力量？建国以来，我国在农民政策问题上 出现过哪些失误？

王桂新教授: 农业社会重视农业是必然的，因为在农业社会农业是国民经济的基础，是一切财富的来源。所以统治阶级非常重视农业，使农业处于一个比较重要的位置。但是，重视农业不等于重视农民。如果历史上统治阶级都非常重视农民，也使农民处于较高的地位，那他们就不会成为改朝换代的主要力量。农民因为一直处于社会底层，受压迫受剥削，才成为历代改朝换代的主要推动力量。

建国初期阶段政府也非常重视农业。毛主席说过，农业是国民经济的基础。但我们对农民也同样没有给予足够的重视，这种局面直到现在仍没有根本性的改观，农民与城市居民相比还存在明显差距。而且相应地，对农村和农业，包括农民，即对“三农”在客观上越来越不是那么重视。

建国以来，我国对农民的政策总体上是有很大问题的。最大的问题，是1958年出台户籍制度，把城乡分割开来，把中国人口划分为城市人口和农村人口两大人口集团，并只保证城市人口集团享受就业、住房、教育、医疗、社会保障等若干权益和福利，而对农村人口集团则不仅不给他们这些东西，还严格控制他们向城市迁移，向城市人口转变。农民得不到政府足够的重视，每个人基本上都要在农村“生、老、病、死”。梁漱溟先生早在1953年9月政协会议上就对此进行了尖锐的批评。长期以来政府对农民实施的工农产品“剪刀差”政策、改革开放以来农民工在城市的不平等就业与同工不同酬政策、以及在土地流转中的征地补偿政策等，都是有损农民利益的政策。政府以户籍制度为基础建立二元社会体制，以制度把农民禁锢在农村，不仅对农民造成了极大的伤害，还延缓了城市化发展进程，影响了经济社会的发展。所以说这些政策都是有问题的，属于失误的政策。

值得注意的是，工农差别、城乡差别近些年来已有延伸到地域歧视的趋势，如仍在出台规定不许农民迁入北京、上海等大城市，成绩相当的外地学生考入北大、清华的机会只有北京考生的几十分之一等，这些也都是问题户籍制度的衍生政策及其弊病。

温家宝总理在2012年3月召开两会时曾说过：“过去政府欠农民欠的太多了！”，这句话高度概括了政府对农民的损害和农民由此受到的是损失。温总理说的这句话是实事求是的，也说明国家领导人也已认识到长期以来政府对农民的政策是有问题的，已欠农民“太多了”。不过，政府虽然已认识到这一点，改革开放也已开展30多年，但把农民禁锢在农村的以户籍制度为基础的二元社会体制却还是岿然未动，一些改革还只是小打小闹的修修补补，还缺乏伤筋动骨的根本性改革。

政府具备农民工市民化改革一步到位的大智慧

光明网：城乡二元的户籍制是农民工市民化和城镇化发展的一个障碍，您认为应该如何解决这一难题？农民工变市民应否一步到位？

王桂新教授:很明显，城乡二元的户籍制度是农民工市民化和城市化发展的一个制度性障碍，要给农民与城市居民平等的国民地位，必须进行根本性改革。说明一点，有人认为改革户籍制度就是取消户籍制度，这是不对的。因为人口是一个国家的主体，是一个国家或地区搞好服务管理、制定发展战略的主要依据，所以任何一个制度健全的国家，一般都有用以记录和统计人口数量及结构变化的户籍登记制度，如美国就有“出生死亡登记大纲”。但国外的户籍制度一般只是一种纯粹的人口登记和统计制度，没有附加任何东西，目的只是统计和把握人口数量及结构的变化。我国当然也需要这种户籍登记制度。我们主张要改革现行户籍制度，并不是要取消户籍制度，而是要改革附加在户籍制度上的不能使农民享受与城市居民平等国民地位的不合理的东西，如上面提到的就业、住房、教育、医疗、社会保障等一些二元制度。

对我国这样一个一直倡导文明的国家来说，长期以来以户籍制度规定如此庞大规模的农村人口不能享受与城市居民具有平等国民地位的权利是难以理解和极不应该的。改革现行户籍制度现在已基本达成共识，但对如何改革则尚有不同观点。有一种观点，主张户籍制度改革要循序渐进，分步实施。这种观点符合我国惯常的渐进式改革思路，似乎也是目前的主流观点。但我个人认为，中央政府应该通过进行系统性顶层设计，加快对户籍制度的根本性改革，至少对现有城市农民工的市民化改革，应该争取一步到位，甚至也使以后每个城市化人口都能够人户（籍）同迁、一步到位、实现完全城市化。

我这样考虑的理由主要有以下几点：第一，正如温总理所说的，政府欠农民欠的太多了。农民工已经常住在城市工作生活，并为城市建设和经济社会发展做出了重要贡献，他们的贡献已经远远超过把他们市民化的成本；第二，有人认为农民工市民化成本太高，政府一时难以承受。这种看法也是站不住脚的。一方面，我们换位想一下，政府以户籍制度规定农民不能享受城市居民的权益，已经影响农民几代人了，他们几代人因此所受的损害和损失，难道还抵不上现在把农民工市民化的成本？另一方面，据研究估算，现在一个农民工市民化的成本大致为8-10万元左右。目前全国城市农民工大约有1.5亿人（其中还有一些并不愿意市民化的），假定把这些人都市民化，即使往高限估算，也就需要15万亿元左右，把政府通过土地流转从农民那里赚到的土地收入拿出一少部分即可应付。当然，具体如何解决更合理，还可以进一步研究；第三，现在我们正处于跨越“中等收入陷井”的关键时期，而在这一时期需要解决的一个关键问题就是要保持社会稳定，推进共同发展。近年来城乡差距越来越大，群体性事件愈益频发不断，跨越“中等收入陷井”的风险明显增加，这些都与农民工及农村人口长期以来受到的不公正问题得不到解决有密切关系。因此，适时解决农民工的市民化问题，不仅会为跨越“中等收入陷井”创造良好条件，而且也能明显地节约和减少目前超过国防经费的维稳费用，对政府开支来说也是有利的。所以说，使农民工变市民一步到位，不仅是应该的，而且也完全可能！不一步到位，拖的时间越长带来的问题越多越严重，付出的各种成本及代价也将越大。

近些年来，政府好像有意推广居住证制度，并把居住证制度作为渐进式改革户籍制度的一个步骤，如上海、广州等城市已开始实行居住证政策。看起来这好像是对户籍制度进行改革，但由于目前的居住证仍附有不少对农民工的歧视性条件，所以其实质，至少在客观上仍是对户籍制度的继续维护，是对已受户籍制度伤害几代人的农民工继续受伤害的事实的置若罔闻，是以居住证这一新工具继续把广大农民工以及农村人口排除在城市既得利益人口集团之外。大家知道，法院一旦发现所判案件是冤假错案就立即改正，不存在分步改正的问题。同样的道理，既然都知道户籍制度已长期损害了农民的利益，为什么还一定要分步改革、迟迟不进行根本性改革呢？！当然，争取对农民工的市民化改革一步到位，是一项复杂的涉及多方面的系统工程，需要政府的大智慧。我相信目前政府也具备实施这一改革的智慧。

农民工市民化能够提高城市（镇）化质量

光明网:您认为怎样做才能有效地提高城镇化质量？农民工变市民对提高城镇化质量有什么意义？

王桂新教授：首先我们应该肯定，改革开放以来的城市化对促进我国经济的持续高速增长发挥了很大作用，但总体来说我们的城市化还是不完全、粗放型的，质量不是很高，还存在不少问题。如受户籍制度制约农民迁入城市只能转变为农民工而不能成为市民，这样就导致了他们家庭的离散破碎，造成了数以亿计的由留守儿童、留守妇女和留守老人构成的农村特殊弱势群体，由此又造成了很多社会问题；土地城市化的速度远超人口城市化。本来，应该是人口城市化带动和决定土地城市化，但改革开放以来城市用地的“大跃进”式高速扩张却颠倒了二者的关系，使土地城市化超快发展，相反以土地城市化拉动人口城市化，造成土地资源浪费，利用效率不高；重城市轻农村的发展，造成城乡差距日益扩大，特别是造成农村和农业渐显衰落，这样不仅已影响粮食安全和国民经济基础，而且也弱化了农村和农业的生态功能。

李克强总理已提出要推进城市（镇）化健康发展。这就是说要克服和解决上述城市化过程中的诸多问题，提高城市化发展质量。怎样才能提高城市化质量呢，我个人认为至少要做到以下几点：第一，要尊重市场规律和城市化规律，减少政府干预。因为城市化作为一种社会经济过程自有它的发展规律，而上述城市化过程中的诸多问题几乎都与政府违背城市化规律的干预有关；第二，积极推进政治体制和经济体制综合改革，改革以户籍制度为基础的二元社会体制，建立公众参与的科学决策机制，并从整个国家系统着眼，对城市化总体推进思路及相关制度安排做出系统性顶层设计；第三，采取综合调控措施，逐步实现人口城市化与土地城市化以及工业化和农业现代化有序、协调地发展。这不仅是城市化发展规律的要求，也是发达国家城市化的重要经验；第四，实施工业反哺农业和城市反哺农村，加快新农村建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距扩大，特别要保证使农民与城市居民一样能分享城市化的成果；第五，要遵循城市化规律，根据我国的区域差异以及各地城市化的发展阶段和水平，因地制宜制定城市化科学规划，提出区域城市化发展战略，从整体上推进城乡共生和“一体化”城市化的发展。

把农民工转变为变市民、实现农民工的市民化，对提高城市化质量当然具有重要意义。首先，城市化的核心是人口城市化，是人的城市化，把农民工转变为市民，正体现了城市化以人为本的基本原则，体现了城市化核心的实现，体现了实现所有居民地位平等、利益共享的城市化的本义；其次，人口“半”城市化是城市化质量不高的主要表现，把农民工转变为市民，就是把不完全的“半”城市化推进到完全城市化，因此可以显著地提高城市化质量；第三，把农民工转变为市民，不仅可以改变他们的生存环境，而且还可以在一定程度上改善他们离散破碎的家庭状态，改善目前数以亿计的由留守儿童、留守妇女和留守老人构成的农村特殊弱势群体的生存状态，以及由这一特殊弱势群体造成的很多社会问题。

发达国家解决农业和农村问题的经验是尊重城市化规律，促进城乡协调发展

光明网：目前，我国农业和农村发展存在哪些问题？国外有哪些经验可供借鉴？

王桂新教授:我国的农业和农村发展的确还存在不少问题，这些问题都与城市化有一定的关系。我国农业和农村发展存在的主要问题，可简单概括为以下相互联系和相互影响的“三农三不高”问题：一是农民整体素质不高，如文化程度低，不利于推广科学种田，不利于发展规模经营，不利于推进和实现农业现代化；二是农业生产水平不高，土地撂荒现象严重，耕种仍以粗放型为主，机械化程度和劳动生产率都远远落后于发达国家；三是农村发展水平不高，精干劳动力几乎都流向城市，公共基础设施落后，资金短缺，没有吸引力，发展速度缓慢，各方面与城市的差距越来越大。实际上，这些问题也就是城市化的问题。本来，城市化应该统筹城乡协调发展，以缩小城乡差距、实现城乡平等为目标，但如上面所说的我们的城市化却是重城市轻农村，所以造成了这些问题。这些问题的存在，严重影响了城市化质量，制约了城市化的健康发展。

解决这些问题，欧美、日韩等发达国家已积累了成功的经验。这些国家的城市化都已发展到后期阶段，并都已通过城市化、发展经济跨越“中等收入陷阱”成为发达国家。我们完全可以利用“后发优势”，借鉴这些国家的成功经验，少走弯路，提高效率，实现城市化的“跨越式”发展。当然，他们的经验有很多，但其中根本一条就是要充分发挥市场作用，尊重城市化规律，按市场规律和城市化规律推进城市化的发展。政府只是在市场失灵时进行适度调控，并为城市化的发展提供制度和法律保障；其次，就是坚持推进城乡协调发展，在城市化过程中始终重视农村和农业的发展，保护农民的利益，使农民也能够分享城市化“红利”。如日本在城市化过程中曾制定了《土地基本法》、《农振法》、《农地法》、《市民农园建设法》、《农村地区引进工业促进法》、《过疏地区活跃法特别措施法》、《半岛振兴法》、《山区振兴法》等一套法规政策体系保证和促进农村和农业特别是落后地区的发展，并出台《生活保护法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》等法规政策体系保护和提高农民的利益。发达国家的这些经验，都值得我们很好地学习和借鉴。

作者简介：

王桂新，复旦大学教授，博士生导师，博士，中国著名人口学家和城市化研究专家。现任复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任，复旦大学社会发展与公共政策学院学位委员会主席。先后受聘中国人民大学、华东师范大学、福建师范大学兼职教授和日本广岛大学客座教授。

研究方向

主要从事人口迁移与城市化、劳动就业与社会保障、人口资源、环境经济分析及管理与评价、城市与区域分析、经营及政策评估、城市与区域可持续发展及决策系统建立等方面的研究。

（光明网记者李贝整理）