安雪：权力视角下农民工随迁子女“两为主”就学政策研究

[摘 要] “两为主”政策是目前我国农民工子女教育政策的核心内容，对农民工子女教育问题的解决起到了重要的作用，这一政策实施过程中取得显著成效的同时也出现了诸多问题，而这些问题归根结底是由“权力”的运作引起的，无论是明确使用的权力、无形的力量，还是形成自觉的意识，都是阻碍农民工子女作为社会底层的成员接受义务教育、实现向上的社会流动的重要因素。

[关键词] “两为主”政策;农民工随迁子女;权力

[中图分类号] C916 [文献标识码] A

20世纪90年代后，流动人口在规模不断增大的同时，其结构也发生了重要变化。显著变化之一就是，越来越多的人由过去的“单身外出”逐渐转变为“举家迁徙”。[1]

大量农民工子女进入城市，对城市原有的教育体系造成巨大冲击，相当一部分农民工子女受教育权利得不到保障。据2005年对北京等九个大城市流动儿童教育情况的调查显示，流动儿童失学率仍然较高，达到9.3%，近半数的流动适龄儿童不能及时入学。[2]

这一状况引起了政府和社会的高度重视，为切实解决农民工子女教育问题，近年来中央政府相继颁布了一系列文件，其中在《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中明确提出了解决农民工子女教育问题的“两为主”政策，即“由流入地政府负责，以全日制公办中小学为主”。可以说，“两为主”政策的颁布为农民工子女平等地接受义务教育提供了政策上的依据和保障。

一、农民工与农民工随迁子女

（一）农民工

目前，关于进城农民的称谓多达十余种：流动人口、外来人口、农民工、民工等等。[3]

（二）农民工子女与农民工随迁子女

对于流动农民的子女，有的称之为“民工子女”，有的称之为“打工子弟”，还有的称之为“流动儿童”或“流动儿童少年”。国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》( 国办发[ 2003] 1 号) 将进城务工就业的子女称为“农民工子女”。2003 年 9 月，国务院办公厅转发了教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中，则统一称为“进城务工就业农民子女”。

农民工随迁子女又称农民工流动子女、农民工同住子女、流动人口子女，是指跟随同父母进入城市生活的农民工子女群体，与农民工留守子女这一概念相对应。本文出现的农民工子女专指这部分随父母进入城市生活的儿童。

二、“两为主”政策的演变

（一）起始阶段( 1996 -2000)

20世纪80年代开始，农民工及其子女涌入城市，这一特殊现象引起了各级政府的深切关注。1995年1月21日至24日，《中国教育报》接连刊发李建平的“流动的孩子哪儿上学”系列报道后，农民工子女的教育问题引起社会的强烈反响，原国家教委将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程，原国家教委基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所也开始调查、研究流动人口子女入学问题。

1996年原国家教委颁布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，这一文件使得城镇流动人口中适龄儿童、少年获得在流入地中小学学习的机会，这一问题由社会现象逐渐转变为一种政府干预行为。随后，原国家教委、公安部于1998年颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，此文件对流动人口子女采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，而且没有明确流入地政府对城镇流动人口子女义务教育的保证责任。

（二）发展阶段（2001-2005）

这一阶段的政策理念依旧为“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，开始对落实农民工子女教育问题提出具体的实施办法。2001年中共中央、国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》首次提出流入地政府在解决教育问题上的责任，明确提出“两为主”政策。

2002年教育部《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》对“两为主”落实的关键因素――经费问题做了规定，显示了国家要落实“两为主”政策的决心。2003年，国务院办公厅和教育部也相继发布了文件，国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》再次强调了“两为主”政策，教育部则首次提出了“两为主”政策的主要受益群体是农民工子女。中共中央、国务院在2005年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件中，也强调了认真解决农民工子女上学问题。

（三）完善阶段（2006年至今）

2006年国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列出教育经费预算，按照实际在校人数拨付公用经费”，细化了流入地政府的责任，对教育发展规划做了更具体的安排。

同年6月，十届全国人大常委会第22次会议将农民工子女平等接受义务教育纳入《中华人民共和国义务教育法》，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”，将“两为主”政策赋予了法律效力，也为农民工子女平等接受义务教育提供了法律保障。

2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后再到当地参加升学考试的办法”，保证农民工子女能在城市享有平等优质的义务教育。同时，各级政府也用实际行动贯彻“公办学校为主、民办学校为辅”的理念，力求实现农民工子女“有书读”的目标。据统计，2011-2012学年，南京市共接纳义务教育阶段进城务工人员随迁子女6.82万人，其中小学生5.06万人，有93.91%的学生在公办小学就读；初中生1.76万人，100%进入公办初中就读。公办中小学总体接纳比例达95.47%，比上年增长0.7个百分点。现有民办外来工子弟学校5所，在校生3千余人，占全市接纳总数的4.53%。

三、“两为主”政策的效应

在国家的大力推动与倡导下，“两为主”政策取得了显著的成效，接受农民工子女的公办学校数量增加，流动人口中的适龄儿童、少年入学的数量也与日俱增。据北京市教委负责人在北京市十三届人大常委会第六次会议上的讲话，截至2008年5月，北京义务教育阶段共有40.5万流动儿童就读，其中66%(约26.6万人)在公办学校。[4]在福建公办中小学中，共接收农民工子女40余万人，占农民工子女入学总数的82.2%。[5]总的看来，2007年我国在城市小学、初中就读的农民工随迁子女己有765万人，其中分别有77%和80%的学生在公办学校就读。[6]

同时，就流入地政府来说，自“两为主”政策出台之后，各地各级政府都积极采取措施，将此政策落到实处，北京、上海、天津、江苏、浙江、深圳等流入地政府都分别制定颁布了有关规定、办法或意见，为进城务工就业农民子女依法接受义务教育提供了政策保证。如南京在《流动儿童少年就学暂行办法》的基础上开展“六个三”，保障流动儿童享受义务教育权利。

虽然，“两为主”政策取得了一定的成效，但这并不意味着农民工子女的教育问题全部得到解决。首先，虽然接受农民工子女的公办学校数量呈上升趋势，但没有完全满足农民工子女的实际需求。以北京为例，2008年北京流动儿童已达到50.4万人，其中20多万就读于私立打工子弟学校。[7]其次，农民工子女进入公办学校程序复杂。就南京而言，外来务工人员子女到南京市公办小学就读，应由其父母（法定监护人）向暂住地所在区县教育局提出申请，出具户口簿、流入地暂住证（本市郊县需出具暂住地社区证明）、监护人相对稳定工作证明（与用工单位签订的劳动合同，工商营业执照等）、计划生育证明（独生子女证），如属中途转学还需提供未接受完九年义务教育的学籍材料（合称“五证”）。有些学校要农民工子女参加入学考试，更有甚者，要求农民工子女进行智商测验。据《工人日报》9月6日报道，一位河南南阳的农民工在给8岁儿子办理入学手续时，还被要求进行智商测验，开具医院相关证明。报道指出，尽管国家严格规定学校在义务教育阶段不得举行或变相举办与入学挂钩的选拔考试或测试，但在河南郑州，随着越来越多农民工子女选择在城市就读，孩子入学时都要经过学校老师的“面试”。这意味着在我国全面实施免费义务教育后，“两为主”政策并未完全发挥其应有的作用。

四、权力的运作――“两为主”政策实施中的问题探讨

权力与教育政策无法分离。“权力的运作”形成了政策，推动了政策实施，铸就了政策过程的结果。

权力是许多学者关注的课题。卢克斯（Lukes，1974）和加凡特（Gaventa，1980）提出权力三维模型，即明确使用权力、依托无形力量、形成自觉，涵盖了当时已经形成的诸多权力理论。

（一）“有形的手”――明确使用权力

明确使用的权力包括政治的和经济的，而这也是最为重要的两个来源。政治权力强调的是一方居于主导地位，而另一方被领导、被支配，它的核心思想是权力的服从性与强制性。经济权力最关键的因素是“利益”，即拥有权力的一方占有可供支配的资源，从中获取利益。经济权力与政治权力是相辅相成的，一般而言，唯有掌握了“权”，才能拥有“利”。

在权力的第一维度，人们可以直接地认知权力的使用，例如政府颁布相关文件来维护农民工子女的受教育权益时，会明确使用这一维度。我们发现“两为主”政策的实施是不同利益相关者讨价还价、相互冲突、相互妥协的过程。不同的利益集团以不同的形式，参与政策的制订与实施，它们代表了不同的利益，有着不同的目标。

农民工子女在城市接受义务教育，存在多方利益相关者。除了农民工及其子女外，还包括中央政府、地方各级政府、公办学校，而各个利益相关者本身都有各自的需求，无论是在政策的制订阶段，还是实施阶段，都寻求自身利益的最大化。

1996-2003年中央政府颁布的农民工子女接受义务教育的政策中对农民工子女学校的资金筹措、费用收取以及公办学校的借读费等问题虽有触及，但是并没有明确规定政府负担经费的责任。

2003年之后的文件明确了流入地政府应该承担的农民工子女义务教育的三项经费责任：公办学校的校舍建设、人员和公用经费责任；对受委托承担农民工子女义务教育任务的民办学校的经费补助责任；对农民工子女的免费和资助责任。虽然中央政府规定了流入地政府承担农民工子女义务教育经费责任，但是并没有对流入地各级政府如何分配经费负担做指示。而且，中央政府除了对农民工子女义务教育问题解决较好的省份给予奖励外，并没有承担任何的责任。

中央政府是我国多数国家政策的制定者，它通过制定政策，要求地方政府为农民工子女接受义务教育承担责任，既有利于社会的和谐、经济的发展，又满足了农民工的需求，是一种收益大成本小的选择；农民工流入地的省级、市级政府与中央政府一样，为了减少自身利益的亏损，将责任进一步下推到区县政府。因此，区县政府就要承担农民工子女义务教育经费的负担。而区县政府为了自身利益，通过设置各种准入条件，来限制农民工子女入学，减少教育经费，同时，通过增加当地群众的负担等手段获取这部分教育经费，加剧了农民工与流入地群众的矛盾，最终使得农民工子女的教育经费成为无源之水，无本之木。

（二）“无形的手”――依托无形力量

权力可以通过公开的和可以观察到的形式进行运作，但是权力还有隐蔽的一面，权力运作在很多情况下可能并不存在明显的可以观察到的冲突行为，而且拥有权力的人也可能不会进行决策制定。比如，当一个权力主体对某事采取漠视态度时，这种行为本身即是对社会其它群体暗示这件事作为社会事件是没有意义和无必要关注的，从而通过这种隐喻来达到其阻止其它社会主体对某事的关注。因此，“权力是一种利益博益下制度化了的力量或影响，是被规范化与合法化了的利益分配机制”，[8]其影响机制除了政治、经济等显著因素，还包括习俗、规范、游戏规则、社会习惯、传统等隐性因素。

在“两为主”政策的推动下，部分农民工子女进入了公立学校，享受城市优质的教育资源，也有部分农民工子女仍然在专门的农民工子女学校就读，