何爱国：从城乡二元走向城乡一体：改革开放以来中国农民工流动机制变迁的考察

农民工流动及其市民化，关系到中国市场化、城市化、工业化与和谐社会建设的成败，是中国现代化的一个大问题。以农民做工与农民进城为特点的农民工流动并不始于改革开放以前，1949-1952年的新民主主义时期就已经存在。计划经济体制形成以来，农民工流动分为有计划的流动与非计划的流动（所谓“盲流”）。1953-1957年“一五计划”与1958-1960年“大跃进”时期，计划流动与“盲流”的规模都是很大的。1949-1960年的农民工流动既包括产业流动，也包括城市流动。1961-1978年主要是从农业向农村社队企业的产业流动，农民的城市流动基本上被禁止。改革开放以来，农民工流动经历了从农村二三产业向城市二三产业的流动过程。改革开放前后的农民工流动机制差异相当大，前者主要处于计划经济体制管制（1949-1956为市场经济体制向计划经济体制过渡时期，1956年以后为计划经济体制时期）之下，城乡二元体制形成，农民流动在地域与产业方面受到严格限制。后者则主要处于计划经济体制向市场经济体制演变的过渡体制（1978-1992）与社会主义市场经济体制（1992-）的主导下，城乡二元体制逐步破解，城乡统筹发展体制逐渐形成，产业流动与地域流动的制度壁垒基本拆除，但是，由于社会主义市场经济体制与城乡一体机制尚不完善，新的城市化战略还在调整之中，使得农民工流动机制还不配套，存在着忽视农民工权益与社保的弱点，特别是农民工市民化机制尚待完善。

一、农民工流动机制变迁的阶段、特点及其原因

农民工流动机制，包括农民工流动的驱动机制、拉动（吸纳）机制、流动平台（通道）机制与市民化转化机制四部分。驱动机制是指驱使农民从农村区域或农业领域流向城镇或二三产业的机制，如家庭联产承包责任制、地权流转制等。拉动（吸纳）机制是指城镇或二三产业把农民吸引出来的机制，如乡镇企业发展机制，非公经济发展机制等。流动平台（通道）机制是指架通农民工流动路径的机制，如市场经济体制、城乡统筹发展体制、城乡一体化体制等。农民工市民化转化机制是指流动农民或农民工能够完全融入城市真正成为市民的机制，如小城镇与中小城市发展机制，社会保障（广义的社会保障包括就业、医疗、养老、教育、住房等）体制等。四大机制在改革开放以后依次确立起来并存发展，并不断完善。

1978年以来，随着改革开放的步步推进，先是侧重经济体制转轨，继而是重点推进经济发展方式转轨，在这种制度变迁背景下，农民工流动机制出现了重大变革：先是打开了农民工在农村内部产业之间流动的通道，接着是逐步打开农民工地域流动的通道，特别是向沿海地区与城市地区流动的通道。具体而言，农民工流动机制变迁经历三个基本阶段。

第一阶段，到1992年中共“十四大”召开为止，着力打开农村内部的产业流动通道，建立农村内部的产业流动机制。家庭联产承包责任制对人民公社集体经济制度的取代发挥了推动农民流动的推力功能（驱动机制），乡镇企业体制对社队企业体制的承续性发展则发挥了吸引农民流动的拉力功能（拉动机制），在二者的作用下，一方面出现了农民从小农业（粮食种植业）向大农业（其它种植业与林牧副渔业）的流动，更重要的方面是出现了“离土不离乡”、“进厂不进城”的、由农村农业向农村非农产业的大规模产业流动。

包罗工农兵学商各行与农林牧副渔各业的农村人民公社体制、城乡日常消费品（特别是粮油棉）统购统销体制与票证制、重工业优先的工业发展体制、统包统配的城市就业安置体制、单一的城市公有经济体制、缺乏自主生活空间的城市单位社会体制、缺乏市场与制度联系的城乡二元发展体制、中央高度集权的计划经济体制，这些相互联系的制度安排使得农民工流动在改革开放以前降到最低程度，基本上堵住了城乡自发流动的通道，也把农村内部的产业流动主要控制在单个人民公社内部。

改革开放以来，首先被突破的是农村人民公社体制。人民公社的政社合一管理体制、为城市与国有部门“贡献”以及无处不在的平均主义，使得农民普遍缺乏生产积极性，农村长期处于极度贫困状态。家庭联产承包责任制，1980年开始在“边远山区和贫困落后的地区”实行。1982年突破了实施地域范围的限制。到1984年底，全国普遍实行。1983年10月以后正式实施政社分开。到1985年，政社合一的人民公社体制完全被只有行政功能的乡镇体制取代。同时，原有的计划性与行政控制性极强的社队企业体制，也完全被走向市场化与弱化行政控制的乡镇企业体制取代。

除了家庭联产承包责任制与乡镇企业体制发挥了推动与拉动农民流动的核心作用外，农村农副产品市场化机制也发挥了重要作用，主要是为农民流动提供日常消费品的支持。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的普及，粮食生产出现了越来越多的剩余，统购统销体制所依赖的紧缺经济环境发生变化，体制逐渐松动，首先是逐渐放宽与取消在农村的农副产品统派购制度，农村农副产品市场化机制逐步建立。1978年12月中共十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，决定在农村恢复农贸市场，减少农产品统派购的品种和比重，扩大议价收购与市场调节的范围。1982年，二类农副产品收购基数以外的产品，由社队和农民自行处理。基数外产品的收购价格，允许按照市场供求状况实行一定范围的浮动。1983年，逐步推行购销合同制。对完成统派购任务后的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，允许农民多渠道经营。1984年，减少统派购的品种和数量。1985年，从根本上改革农产品统派购制度，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务。禁止任何单位再向农民下达指令性生产计划。

这一时期，家庭联产承包责任制的普遍实施，使得包罗农民全部生活的农村人民公社体制与控制最重要消费品的统购统销体制解体。个体经济、私营企业与“三资”企业的逐渐发展，导致单一的城市公有经济体制、统包统配的城市就业体制以及缺乏自主生活空间的城市单位社会体制出现越来越大的裂痕。小城镇发展体制的改革也使得缺乏市场与制度联系的城乡二元发展体制有所松动。农民工产业流动的制度环境大为好转，城市流动的制度环境有所改善。

第二阶段，从1992年中共“十四大”召开到2002年中共“十六大”召开为止，社会主义市场经济体制成为经济体制改革基本目标，并开始进入框架体系建设时期。国有企业进入改制与战略调整阶段。1995年中共十四届五中全会提出“抓大放小”的思路，中小国企趋于集体化与民营化。中共“十四大”正式确定私营经济的“有益补充”功能与“平等竞争”地位。1993年中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确表示要“对各类企业一视同仁”，并提出要鼓励和引导农村剩余劳动力向非农产业转移和在地区间有序流动。1997年中共“十五大”报告正式确认公有制经济与非公有制经济共同发展是“我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”，非公有制经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”。非公经济（特别是私营经济）空前发展起来，与乡镇企业一道，共同成为支撑农民产业流动的两大支柱。改革重心偏向城市，乡镇企业向小城镇与小城市聚集，大中城市私营企业、沿海城镇“三资”企业广泛发展，吸纳了数千万规模的农民工向沿海与城市汇聚，导致“沿海打工潮”与“农民进城潮”（被媒体与学界统称“民工潮”）在1992年以后以空前规模涌现，农民工流量猛增。1990年代中后期，由于国有企业的“下岗”潮的挤压效益与东南亚金融危机的影响，农民工流量趋缓。

除了非公经济的大发展及其体制的不断完善外，支持农民向城市流动的整个制度环境也好转起来。社会主义市场经济体制进入全面建设时期，1993年中共十四届三中全会提出建立现代企业制度，《中华人民共和国公司法》颁布，公司制、股份制广泛推进。产品市场已经完全放开，资本与劳力等要素市场快速发展起来。国有企业改制，乡镇企业改制，私营企业与“三资”企业发展体制进一步完善，使得城乡二元体制逐渐被打破，统分统配的就业体制瓦解。日常消费品供应的票证管理制度被彻底取消，城市农副产品市场化机制逐步建立。《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》提出要建设城乡人口有序流动的机制，引导农村富余劳动力在城乡间与区域间有序流动。城镇户籍有序放开，小城镇得到空前发展，特别是沿海的乡镇企业与民营企业聚集地，吸纳了大量的农民工。行政与企事业单位分离、企事业单位与社会分离、行政与社会服务组织分离，使得企业办社会、单位办社会的体制被打破，包罗个人生活万象的整体组织系统――单位社会体制逐渐解体。

第三阶段，从2002年中共“十六大”以来，在落实科学发展观的要求下，完善市场经济体制与统筹城乡发展体制的框架体系逐渐形成，农民流动向着“新农民”（农民工返乡就业与创业）与“新市民”（农民工市民化）的方向分流。其中，后一流动，特别受到关注与重视。这一时期，有关农民流动的整体制度被重新审视，出现了有全局意义的系列制度变迁。

第一，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进土地产权流转、户籍等制度改革，改革城乡分割的就业管理体制，建立统一规范的人力资源市场，加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的经济社会体制。2002年中共“十六大”提出“两个毫不动摇”与“一个统一”，进一步明确了非公经济发展的战略思路。2003年中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确表示“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公有事业及其他行业和领域”。2005年2月国务院发布《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展若干意见》（即“非公经济36条”）。非公经济得到不断鼓励、支持和发展，其体制进一步完善，发展空间不断拓展。乡镇企业逐步改制成混合所有制企业，建立现代企业制度，积极拓展农村非农就业空间。在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面，农村个体工商户和私营企业受到支持。

第二，加快中小城市户籍制度与农民流动制度改革，放宽中小城市落户条件，建立中小城市自主吸纳农民流动的户籍制度。废除针对在城市未能顺利就业的农民工的收容遣送制度，全面实施社会救助制度。消除农民工就业歧视制度，完善农民工劳动合同制度，建立农民工平等就业与服务制度。进一步清理和取消针对农民进城流动和进城就业的歧视性规定与不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批和行政收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续。

第三，建立农民工社保制度。农民工纳入工伤保险范围，加快制定低费率、广覆盖、可转移、与现行制度相衔接的农民工养老保险办法，加强职业病防治和农民工健康服务，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。鼓励有条件的地方和企业通过多种形式提供符合农民工特点的低租金房屋，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。

第四，建立农民工权益保障制度。城市政府把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。建立农民工工资正常增长和支付保障机制。严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度。逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全。保障返乡农民工的合法土地承包权益，对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保。建立农民工子女就近接受义务教育的制度，农民工输入地以公办学校为主接收农民工子女就学，收费与当地学生平等对待。

第五，建立农民工创业扶持与就业培训制度。在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。安排专门用于农民职业技能培训的资金，由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”实施规模。加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制。鼓励用工企业和培训机构开展定向、订单培训。

二、农民工产业流动机制变迁解析

改革开放前后虽然都出现了农民工的产业流动，但前者处于城乡产业分割与分隔发展的计划体制下，仅限于农村产业结构内部，城乡产业结构没有联通，农村产业集聚也没有突破为城镇化，