应星：“迎法入乡”与“接近正义”（上）

【标题注释】本文是清华大学王亚新教授主持的司法部项目“农村法律服务问题研究”以及福特基金会资助项目“中国基层行政争议解决机制实证研究”的中期成果之一。刘思达仔细阅读了本文的初稿和修改稿，提出了许多非常具体的、精到的修改意见。我在山东省的田野调查与资料收集是与汪庆华共同完成的，我从与他的合作和讨论中颇多受益。此外，Susanne Brandtstadter与我的讨论也对我有所启发。我在此对这些学者和机构谨致谢忱。

一、引论

1985年，中共中央、国务院转发了中宣部和司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，由此在中华大地上兴起了声势浩大的全民法制宣传教育活动，成为中国法治化进程中一个重要的环节。这个活动不仅通过新时期的政治运动来推行，而且还通过派出法庭“炕上开庭”以及电视专栏“今日说法”这类的制度化措施来强化。因此，即使是在偏远落后的农村地区，法律意识也逐渐在人们心中生长起来。与此同时，在农村普法所带来的问题也开始引起了学者们的注意。不过，人们的注意力似乎一直放在苏力所提出的“秋菊的困惑”上[1] (P. 23-37)，却忽略了其他一些重要的问题。

首先，所谓的“秋菊的困惑”是法治与本土资源正面遭遇的结果。在苏力对这种遭遇的论述中，实际上隐含着两种相互冲突的取向：一种是把民间法融合进现代国家法的“现代法取向”，另一种是使民间法与现代国家法共存的“法律多元取向”[2] (P. 233-235)。然而，以往被“秋菊的困惑”所纠缠的学者大多只注意到了后者，却忽略了前者。进一步说，即使是苏力本人的“现代法取向”，也只是看到了民间法被国家法融合的一面，却未提出在法律已然下乡的情况下，国家法的主体性是否也可能被本土资源所扭转的问题，普适的法律概念是否可能被破解为地方性知识的问题。我们固然曾在格式化的法律条文背后看到过法官“送法下乡”的实践[3]，但在“送法下乡”的图景中，农民只是法律的“他者”(other)，他们以自己的方式被迫应付法律，逃避法律，甚至对抗法律。我们要问的是：农民有可能积极地追逐法律吗？如果可能，他们会以怎样的方式去追逐呢？他们对法律的追逐是所谓的“敬畏法律”(before the law)还是“利用法律”(with the law)呢[4] (P. 70-73)？他们的追逐对法律本身乃至整个社会有什么样的影响呢？

其次，在法律意识在乡村逐渐普及的时候，“接近正义”(access to justice)[5] 本身是否正在成为一个棘手的问题？这是因为司法的高成本使穷困的农民常常对它望而生畏。我国迟至2003年才颁布《法律援助条例》。这个条例颁布后，一直陷入经费和人员严重短缺困境的法律援助有了较大的起色。即使这样，2005年全国法律援助案件办案数也仅为25.3万件。而据司法部法律援助中心的统计，全国每年需要法律援助的案件超过70万件，实际得到援助的案件不足1/4。而且，现在开展法律援助工作的地方主要集中在大中城市，而县级地方的法律援助工作开展得十分有限。① 也就是说，在贫困人口最集中、法律援助需求量最大的乡村，恰恰是法律援助工作覆盖面最小的地方。真正活跃在县域的法律服务人群是具有特定含义的“基层法律工作者”。基层法律工作者的准入门槛比律师低得多，因此他们人数众多，收费低廉，可补律师数量不足和费用高昂之缺。然而，法律市场的不规范和非正当竞争现象由此而生。② 更重要的是，多数法律服务所仍然集中在中小城市和县城，广大的乡村难觅法律工作者的踪影。何况，法律工作者毕竟是要收费的。那么，除了杯水车薪的法律援助和法律服务所之外，还有没有其他替代性的接近正义的途径呢？

正是在这样的问题背景下，农村基层司法中的公民代理现象引起了我的研究兴趣。

按照我国《律师法》和《基层法律服务工作者管理办法》的规定，为当事人有偿提供代理诉讼等有关法律服务的只能是律师或基层法律工作者。但在我国的民事诉讼法和行政诉讼法中又规定：非法律职业的普通公民也可以担任民事诉讼或行政诉讼当事人的代理人，并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼。公民代理制度的设计，其本义在很大程度上是使一些文化程度较低、经济基础较弱或表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利。不得借此牟取经济利益是公民诉讼代理与律师诉讼代理之间的基本区别，熟人圈则是公民诉讼代理发挥作用的社会基础。但公民代理制度的复杂性在于它在实际的运转中可能往两个意想不到的方向发展：

一个方向是违反规定，暗中收费――这即所谓的“黑律师”。这样一来，公民代理就有可能演化为滋生腐败、干扰律师行业的温床。

另一个方向则是代理服务对象超越了村庄熟人圈，面向半熟人圈甚至陌生人开放，但仍坚持无偿服务的原则――这即所谓的“土律师”或“赤脚律师”。③ 这样一来，公民代理又可能成了迎法入乡和接近正义的桥梁。

现在一些对公民代理制度持批评态度的人常常只看到了前者而忽视了后者，或者将两者混为一谈[6] (P. 48)。本文立足对赤脚律师的个案分析，试图弄清这样一些问题：公民代理制度在中国基层农村的实践中是如何运作的？到底是什么人在当赤脚律师？他们的动因和关怀何在？他们的“市场”何在？他们的社会、政治和文化资源何在？他们依靠的是与法院的特殊关系吗？他们是如何与当事人及其他有关者互动的？通过对这些问题的研究，我们可以明白：公民代理是不是都是黑律师的温床？赤脚律师与黑律师的区别究竟何在？基层法律工作者能够替代公民代理的功能吗？进一步地，我们还可以更好地理解国家、法律与农民之间的关系，理解法律在乡村社会的运作及其社会效果。

为了在研究中突出公民与国家的关系，本文集中研究行政诉讼中的公民诉讼代理问题。为此，我把视线首先投向了山东省。这不仅是因为山东省近年在全国的行政诉讼率始终高居第一，④ 而且在鲁西、鲁中、鲁南到处活跃着一批赤脚律师[7] (P. 35-39)。

我最后选定山东省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院所在地――阳谷县作为重点研究个案。我和同事从2004年7月开始到2006年7月，四访阳谷，每次访问在10天到半月，对相关人员作了大量的访谈，收集了大量的文书档案，使本研究有了较可靠的资料基础。

二、阳谷县基层法律服务现状扫描

阳谷县位于山东省西部，现辖11镇5乡3个办事处，861个村，总面积10.64万平方公里，总人口74万人。该县农业资源丰富，是山东省主要粮产区之一。经济发展水平在山东省较为落后，但就全国范围而言属于中等水平。

该县现有2个省司法厅批准成立的法律服务所，还有若干县司法局批准成立的法律服务所。这些法律服务所都集中在县城和乡镇中心派出法庭的周围。

我们调阅了县法院行政庭2003年1月到10月底的全部33份案卷(11月和12月的案卷在调查时尚未归档)。其中有诉讼代理的案件为31件，诉讼代理率高达93.9％。有代理的案件中，双方均有代理的26件，只是原告一方委托了代理人的案件4件，代理被告单方的则为1件。

在有诉讼代理的全部案件中，律师共出现25人次，基层法律服务工作者出现了23人次，作为代理人的公民则出现了21人次(包括同一当事人有数名代理人及双方均有代理等情形)；另外，作为单位推荐的代理人出现了60人次。在公民代理中，真正能够确认为当事人亲属的只有4人次，其余17人次除了小部分无法确定委托人与其关系的情形，大部分是“无法律工作者之名而有法律服务之实”的“赤脚律师”。

比起王亚新所了解的民事诉讼大约30％的代理率[8] (P. 3-34)，行政诉讼的代理率要高得多。这可能是行政诉讼涉及到官与民的关系，双方都比较重视的缘故。在有代理的案件中，单位所推荐的代理人(大多是被告方的法制办公室或司法所的干部)出现的人次是比较多的，而律师、法律工作者和公民代理出现的人次则相差无几。最引人注目的是，在我们所统计的这21人次公民代理中，该县阎楼镇周庄村一位叫周广立的农民居然独占了其中的9次。那么，周广立在乡土社会中究竟是怎样一个法律人呢？我们由此开始了本文的重点个案研究。

三、“周广立现象”：一个赤脚律师的十年历程

当我们在阳谷开始深入调查时，发现周广立绝不是一个普通的赤脚律师。他已经在十年的时间里创造出了一个让地方政府头疼、让当地百姓称快、让新闻媒体追逐、让学界人士惊讶的“周广立现象”。且让我们用一组数字来作一简略的说明：

自1995年9月至2005年12月，周广立共代理诉讼案件1674件，其中代理行政诉讼案件1479件，代理经济、民事案件195件。仅他自1995年9月至2000年在阳谷县所代理的行政诉讼案件就占全县同期行政诉讼案件977件的31.3％。阳谷县法院在相当程度上是因为他的努力而一跃成为全省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院。而且，周广立代理案件的范围还扩大到了山东、河南、河北、山西境内的几十个县，其所代理的行政诉讼案件广涉农民负担、行政乱收费、乱罚款、不履行职责、土地登记、土地承包、行政赔偿等各种类型。更让人吃惊的是，据周广立自己的统计，如果把原告因问题得到实际解决而撤诉也算为胜诉的话，他代理案件的胜诉率竟高达90％。此外，在周广立的影响下，在以阳谷县为核心的周边地区已经初步形成了一个赤脚律师网络，一股乡民自发地学法用法的热浪正在鲁西悄然兴起。这个赤脚律师网络的兴起在乡村大大拓展了法律服务市场的边疆。

周广立代理行政官司的10年可以分为四个阶段。

第一个阶段是初起阶段(1995年9月到1998年)。周广立是1995年9月开始代理活动的，1996年8月为邻乡――杨庄乡熬盐场村陈广生打的官司使他声名大振。与此同时，他开始遭到基层政府的各种威胁、打击。他先后两次遭到过毒打。杨庄乡一个副乡长领着人对他公然施暴，并警告他：“你要再代理杨庄乡的案子，就打死你！”直到把他打晕在地，才扬长而去。周广立第二天上乡政府评理，那个副乡长根本不认账，说：“我是一乡之长，怎么会打人呢？”周广立又到乡派出所报案，派出所说没有证据，无法处理。周广立一气之下，到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，并在每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。可以看出，报复的降临根本浇灭不了在周广立心中燃起的法律之火，反而使他越挫越奋。

第二个阶段是争议阶段(1999年到2000年9月)。从1999年起，周广立的知名度迅速提高。不仅远近县乡的人都来请他代理官司，而且，包括中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》在内的新闻媒体都开始关注“周广立现象”，以热情的笔调肯定了周广立在农村法治化进程中的贡献。不过，周广立也因此在县内感受到了空前的压力。1999年6月，周广立被逼写下了不再代理县内行政案件的“保证书”。1999年11月29日，阳谷县政府专门召开了一个“周广立现象研讨会”，会上一边倒地指责周广立牵扯了政府精力，政府绝不能提倡所谓的“周广立现象”。县内与县外、政府与民间(及媒体)的这场拉锯战一直持续到2000年8、9月间达到高峰。2000年8月新华社两位记者关于周广立现象的文章刊在了一份重要的内参上。省市委的主要领导在上面作了批示。2000年9月，市县组成联合调查组，对周广立现象进行了深入调查。调查组最后的结论是：“周广立现象”对社会有利，受到了群众的信任和欢迎；同时，对这一现象要加以正确对待和引导，并加以规范。由此可见，周广立所面对的政府并不是铁板一块，政府的结构和态度是错综复杂的，而正是这种复杂性为赤脚律师自身合法性的建构提供了土壤。周广立自此便进入第三阶段。

第三个阶段是相对自主阶段(2000年10月到2006年6月1日)。市县联合调查组的调查报告含糊地提出了要引导“周广立现象”，但并没有说如何引导。由于调查报告的基调是大体肯定的，所以，县乡政府从此不再敢对周广立施加压力了。他们对周广立的代理行为既不提倡，也不反对，而是任其自便。周广立在这个阶段的代理实践也达到了一个顶峰：不仅接案的数量不断增多，地域不断扩大，类型不断拓展，而且拜他为师、与他并肩战斗的赤脚律师也越来越多。

第四个阶段是收缩阶段(2006年6月1日以后)。