黄小虎：征地制度改革的历史回顾与思考

征地制度改革和集体建设用地进入市场，是一个问题的两个方面，理论研究界和政策研究界对此探讨了多年。2008年召开的中共17届3中全会的决定，终于对这个问题取得了历史性的突破。《决定》深入分析了我国农村发展的形势，提出今后改革的指导思想、目标任务和重大原则。具体到农村土地制度改革，《决定》明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”《决定》还提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

《决定》的出台表明，中央推进征地制度改革的号角已经吹响，改革方向已经明确。两年多来，有关方面积极采取措施落实中央的精神，但改革的步伐比人们预期的要慢。其中的主要原因，是这方面的改革涉及重大利益调整，触及深层次的体制、机制和法律障碍，人们的思想认识也因而存在很大分歧。在这种情况下，廓清理论，把大家特别是广大干部的思想统一到中央精神上来，尤有必要。

这里，结合我个人的经历，回顾一下征地制度改革的历史，并对改革涉及的重大理论问题，作一些探讨。

社会主义市场经济建立前后，征地体现的经济关系存在本质区别

计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。

进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能向过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。

比较一下计划经济时期的征地和现在的征地，不难看出其体现的经济关系有根本性的差异。前者是既要地也要人，体现的经济关系是让失地农民参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益；后者则是只要地不要人，农民即使完全失去土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。

做上述对比分析的目的，并不是主张回归计划经济，而是从历史经验中，发现现实问题的症结，以便进一步完善社会主义市场经济体制。很显然，今后征地制度改革的方向，是使被征地农民顺利参与工业化、城市化进程，而不是把他们“一脚踢”出这一进程之外。

矛盾逐步扩大和激化的过程

社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。

大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。

90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到90年代末政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪，如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之嗔目，广大农民更是心中沟壑难平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。在这个背景下，中央和国务院有关部门，把征地制度改革调研和试点，提上工作日程。但直到17届3中全会之前，改革思路没有根本性的突破，矛盾始终不能化解，总的趋势仍然是愈演愈烈。

以上，是对征地矛盾发展过程的粗线条的勾勒，实际生活当然要复杂得多。

社会对征地制度改革的认识逐步深化

这里，着重介绍几件我亲身经历或感受比较深的事情，通过这些事情，可以反映整个社会包括有关决策层的认识变化过程。

1.1993年底，原国家土地管理局在无锡召开“集体建设用地进入市场问题”座谈会。会上，土地管理部门方面和农口方面的与会人员，围绕征地制度展开了一场争论。土地管理方面的与会人员主要有：原国家土地管理局局长王先进、副局长王光希、法规司长潘明才、人民大学周诚教授等，我当时是中国土地勘测规划院的副院长，也参加了会议。农口方面有：原中央农村政策研究室主任杜润生、副主任刘堪、国务院发展研究中心农村部部长陈锡文、农业部农研中心主任杜鹰等。

当时，国家土地局对农村乡镇企业用地，实行“转权让利”政策，即企业用地转为国有，但不向集体支付征地补偿费用，也不向企业收取土地出让金。会议的争论，主要聚焦于这一政策。土地管理方面多数赞同这一政策，主要依据是“涨价归公”理论、土地永续利用特性决定土地所有权有限理论，等等。农口方面激烈反对这一政策，主要依据是市场经济要素参与分配理论、土地财产权（包括发展权）理论等。双方虽未达成统一认识，但这场争论最终还是对土地管理政策走向，产生了影响。

大约1994年初，我主持的一个课题提出，城市规划区内的建设占用集体土地，还是要征为国有，但规划区外的经营性用地，则应允许保留集体所有性质，不必征为国有。就是说，在城市规划区以外，应当允许集体建设用地进入市场。这大概是最早提出的关于区分“圈内、圈外”的设想，其具体针对的，是当时的“转权让利”政策。一、二年后，这个设想被国家土地局有关政策研究吸纳。至于“转权让利”政策，约1995年以后就不再推行贯彻了。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期以后，集体办的企业也脱钩改制了，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”就行不通了，怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？行不通，是该政策中止的主要原因。但无锡会议的争论，无疑也有重要的作用。

2.经原国家土地管理局批准或同意，江苏苏州和浙江湖州分别于1996年和1997年，由市政府决定并发文，开展集体建设用地进入市场方面的试点工作。试点的基本做法是区分“圈内圈外”，对城市规划区外的合法取得的集体建设用地（主要是乡镇企业用地），参照城市国有土地的办法，允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式，实行有偿使用制度。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权，可以转让也可以抵押。政府土地管理部门对相关的土地市场活动进行监管，并负责办理有关的土地登记和变更登记手续。显然，试点办法是对相关法律和制度的重大突破。苏州和湖州的改革试点，在一段时间内，都取得明显效果。一是吸引了外来投资，促进农村经济结构调整；二是盘活了存量集体建设用地，有利于节约耕地；三是扩大了农村集体的收入渠道，壮大了集体经济组织的实力；四是农村建设用地市场由“地下”转为“地上”，管理规范了，公开、透明了，为将来建立城乡统一的土地市场，作了较充分的准备。后来，福建古田、河南安阳也加入试点行列。

试点存在的主要问题，是受现行法律和制度约束，企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难，只有地方信用社可以提供小额抵押贷款，远不能满足企业发展的需要。时间久了，土地市场也难以持续活跃，不能充分发挥促进经济发展的作用。2005年，广东省政府决定在全省范围内，放开集体建设用地市场，在实践中也遇到类似问题。苏州、湖州、广东的经验表明，这方面的改革如无全局的推动和突破，仅凭地方单兵突进，最终难以深入。

原国家土地管理局和后来新组建的国土资源部，一度十分重视和支持这一改革试点工作，曾先后召开3次“集体建设用地进入市场座谈会”，总结交流试点经验，研究与探索推动改革的措施，并在一定范围内加以宣传。当时有关领导明确提出，允许集体建设用地进入市场，实际上就是缩小征地范围，与征地制度改革是一件事情的两个方面。2000年，国土资源部还把安徽芜湖也列为改革试点。

2003年前后，国务院决定整顿城乡土地市场。在这个背景下，有关决策层对集体土地进入市场的认识出现反复，改革试点事实上停止了。至今想来，仍觉可惜。

3.1999年起，国土资源部部署开展了征地制度改革调研和试点工作。2001年前后，中央农村工作领导小组办公室也关注征地引发的社会矛盾，并开展了相关调研。后经两个单位协商，决定于2002年联合开展较大规模的调研活动。当时决定在16个省开展同步调研，其中8个省由北京派出调研组。国土部的试点工作则分别于2001年、2002年分两批启动，第一批确定9个，第二批又增加了10个。通过大规模调研和试点，基本上搞清了现行征地制度存在的矛盾和问题。

原来设想，在调研基础上，形成一个关于征地制度改革的文件，报中央批准后实施。但文件起草经历曲折，终未能出台，原因是对改革的方向问题上，存在比较大的认识分歧，难以达成一致意见。

经反复磨合，在工作层面形成的改革思路，可以做如下概括：区分“圈内圈外”，缩小征地范围，提高补偿标准，完善征地程序。后来国土资源系统的改革探索，基本上循着这一思路展开。