马俊驹：中国城市化与农村土地财产权结构的变革

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说过：21世纪人类最大的两件事情，一是高科技带来的产业革命，另一个就是中国的城市化。[[1]] 城市化须以人口和土地自由、有序地流动和集中为前提。中国改革开放后，亿万农民蜂拥涌入城市，数万平方公里的集体土地迅速归入城镇，一个声势浩大的城市化浪潮席卷而来。在中国，与城市化直接相关的一个重要问题是土地问题，对农民而言，土地权利是他们能够跻身于城市化进程的经济基础。这期间，传统土地观念和城市化对土地资源的需求发生冲突，计划经济时期遗留下来的制度缺陷和农民的身份转换及经济利益发生矛盾。人们普遍认为，农村土地财产权结构的变革已刻不容缓，它已成为解决多重社会矛盾不可或缺的关键一环。

一、中国城市化须以土地财产权结构的变革为先导

一个现代国家随着经济的增长，人口和资源就会不断向城市集中。一大部分农民开始离开土地、离开自己世代居住的家园，转变为城市的劳动者，一部分土地资源转为城市土地。这是所有国家必经的城市化过程。城市化在一定意义上，就是“传统农民的终结”。[[2]]

中国有着悠久的农业文明，农民是社会的主体，土地是农民生存的源泉。农民世代依附在特定村落的土地上，没有特殊的缘故谁也不愿意远离自己的家园。“在农民的理念当中，土地具有可靠性，它可以一代一代的传承，取之不尽，用之不竭。”[[3]] 中国共产党人首先认识到：“谁赢得农民，谁就会赢得中国；谁解决了土地问题，谁就能赢得农民。”[[4]] 鉴于此，早在民主革命时期，我们就将中国革命与土地改革结合在一起，把贫苦农民作为无产阶级在乡村的基本力量，使中国革命取得了胜利。建国后，为了实现共产主义的宏伟目标，使每一个农民能够拥有平等的土地权利，我们废除了土地私有制，建立了由国家和集体所有的土地公有制。但是，由于受生产力发展水平的限制，广大农民还缺乏集体化的迫切感和主动性，所以人为主导下的农村土地变革并未取得预想的效果。

现在看来，为了使用中国城市化的快速发展，农村土地财产权结构必须要做相应的变革，在这里，首先要解决两个重要的认识问题。

（一）将土地视为对农民的社会保障是我国土地财产权结构变革的最大阻力

中国改革开放后，农民从集体土地上获取了法定的使用权，生产积极性空前高涨，带来全国农业一派欣欣向荣的景象，那一块块土地成为大部分农民生存保障的生产手段。

从生产方式上讲，农民的土地承包经营仍符合小农经济的基本特征。[[5]] 一个农户就是一个独立的生产单位，它要制定农作物的生产计划和了解市场行情，规划劳动力和相关生产要素的投入，谨慎地安排全家一年的消费，保证家庭的安稳和延续。[[6]] 这种经营方式虽以集体配置的土地为基本的生产条件，但其他不可或缺的生产要素如劳动、资金、经验和技术还是由农民个人提供，而且这些生产要素只有有机地结合起来才会产生生产力，才会创造出适合人们需要的使用价值。所以，农民是通过在土地上劳动和其他相关生产要素的投入，才获得了生存所需要的物质产品，从而在一个个家庭范围内实现了生存保障，显然，这种保障的性质是农民的自我保障。

有学者认为，因为是集体将土地的使用权配置给农民，所以农民个体从土地上获取的保障即为社会保障，这也是农民集体土地所有权的立法政策依据。[[7]] 这种认识不够全面，一是土地作为一项基本的生产要素，不管它是由谁来提供，都不可能单独实现保障功能，况且在法律上，农民所以能够取得一份土地的使用权，也是他们作为集体成员所应享有的权利，不能理解这就是社会保障；二是农民集体所有权制度的设置，除抑制土地兼并，实现农民公平获取生存保障的物质资料外，还在于更好地整合社会资源，提高生产效率，促进民族经济现代化。从社会保障的法律含义和基本人权分析，每一位包括农民在内的中国公民，都享有宪法规定的获得物质帮助的社会保障权，[[8]] 这一权利不因农民拥有集体的一块土地使用权而被抵消或消减。

从逻辑上讲，如果将土地作为解决农民的基本生存的社会保障，那么国家为了社会的长治久安，为了填补公共财政在农村地区的缺位，就必然要求农村集体为每一位农民均等地分配一块土地，并长久维持着这一均等的土地占有状态，所以土地分配要经常调整、不断均衡，并严格禁止土地向个别民间的经营者集中。土地的均分制在中国由来已久，它与传统的小农经济相适应，与亿万农民的土地观念相契合，曾长期地为中国农村构筑了一张强大的保护网。然而在现代社会，工业化和城市化的发展已经逐渐打破了这张保护网。随着公共社会的需求的日渐急切和农村人口的不断流动和增减，农民土地的均等不可能长久地维持，土地的合理、有序的流转和集中趋势已不可避免。实际上，对土地保障功能和均田意识的认同是中国传统土地观念的集中表现，将土地视为对农民的社会保障已经是遏制土地财产权结构变革的最大阻力，对此如果不能从发展的视角进行思考和认识，就不可能找到解决中国农村现在所面临的各种问题。

（二）传统的土地价值观念及滞后的财产权制度是延缓农民身份转化的根本原因

按传统土地价值理论，土地是自然产物，非劳动产品，不具备价值因素。在计划经济体制下，这种土地价值观念是分析和处理工业与农业、城市与农村生产布局的思想基础。但在市场经济条件下，这一价值观念已经不能适应经济的快速发展，土地能够产生资本化的地租，地租用货币表现出来价格，土地有了价值就可以作为商品在市场中流转。在工业化、城市化的进程中，土地数量虽然不会改变，但土地使用的密度可以增加，一块土地有了多次体现价值的可能，在同样面积的土地上，能够产生出不同的使用价值和价值。通常哪里集中的人力、资源和资金越多，哪里的土地价格就越高。许多情况下，土地的使用价值和价值是与土地所处的位置远近以及城市经济活动程度直接相关联的。虽然土地的位置是固定的，但土地的价值可以通过货币资本的形式进行流转，土地有了很强的融资功能，所以只要社会经济发展需要，只要法律和管理体制能够尽快适应社会经济的发展，土地价值就可能得到充分的体现。

据2010年人口普查统计，中国大陆总人口约13.4亿人，其中居住在城镇人口约6.7亿人，除市辖区内人户分离的流动人口约2.2亿人。这表明中国已有很大一部分农民进入城市化的轨道，他们的生活空间和主要的收入来源均在城市，传统的人地依附关系已经发生变化。农民一旦转变为城市的劳动者，其社会身份、生产和生活方式、价值观念即发生改变，这一改变也直接或间接地影响到在乡农民。农民这种身份转化是中国现代化进程中的重要事件，它的基本完成将意味着传统意义上的农民消失。农民身份的转化与土地财产权密切相关，尤其与土地流转制度的合理配置密不可分。改革开放后，我们经济结构发生重大变化，一大部分农民已转换到非农业生产上来，但由于严格的户籍、就业和土地流转等制度的限制，进城农民长时间不能取得市民身份，也不能享受到市民所享有的权利，他们是城市的建设者，却不是城市的真正成员，更不是城市的主人。农民身份转化的滞后已严重制约了中国现代化的进程。造成以上问题的原因是多方面的，但农民土地财产权制度特别是土地流转制度的不合理或缺陷，是进城农民始终不能彻底与土地脱钩、不能使农民尽快实现身份转化的根本原因。由此可见，我们将土地作为一项包括农民工在内的所有农民的社会保障，是以限制土地的合理流转为代价的，它的直接后果是在土地上束缚了农民的自由流动，这和国家整体经济的发展和城市化的进程是相矛盾的。要改变这一状况，就应改变传统的土地价值观念，重新认识农民在身份转化中与土地的关联，加快建立全民性、一元化的社会保障体系，努力推动土地等生产要素在城乡之间的自由流动，促进农村土地向种田能手和专业人员有条件地集中，以实现农业生产的规模化、产业化和社会化。与此同时，农村土地财产权结构的变革将为城市化的健康发展增添广阔空间和活力，为加快农村向城市变迁、农民向市民转化提供法律保障。

二、农村土地财产权结构的变革须从集体土地所有权制度的改革开始

中国的集体土地所有权制度，是在上世纪50年代个体农业社会主义改造中逐步形成的，其中典型的集体所有权主体形式是高级合作社。当合作社过渡到人民公社后，它已不再是单纯的集体经济组织，而是一种由国家直接控制和管理的“三级所有”、“政社合一”的层级组织。在这种体制下，国家可以：通过人民公社严格控制农民的村落身份，限制其职业选择和迁徙自由；直接掌握集体对土地的使用和收益，禁止集体对土地权利的处分和流转；强行获取集体的农业剩余以实现工业资本积累，阻遏包括劳动资本在内的各种形态资本对集体农业的界入。从而形成我国封闭性的农业生产模式和城乡分隔的二元社会结构。改革开放后，上述适应计划经济的制度准则还没有得到彻底改变。这些年来，集体土地所有权的绩效甚微，它已越来越不能适应我国社会主义市场经济和城市化的快速发展。所以，中国农村土地财产权结构的变革须以集体土地所有权制度的改革为起点。

（一）集体土地所有权的性质和双重价值目标的实现

1. 集体土地所有权既是一项公有权，又是一项脱胎于公有权的私权

集体土地所有权并不是一项传统的私法上的所有权，它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权具有二重性：一方面农民作为集体的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利；另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者，只有当农民个人享有的土地所有权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权。[[9]] 这种权利结构使集体土地所有权表现为以下特点：主体呈多元且不特定，集体经济组织在法律形式上是权利主体，但其成员也不是利益的被施予者，而是由法律保障的实质意义上的权利者，由此形成公有权的二重权利结构；客体则以土地为基本的生产手段，但土地不是孤立的生产要素，所以与土地相关的生产要素也应随土地进入法律调整的视野；内容的双层机制，集体经济组织的权利和义务以及其成员的权利和义务交织一起，其成员对公有财产拥有平等的权利和义务，是产生所有集体经济组织公有权的基础。

在新的历史条件下，作为公有制的集体土地所有权如何与市场有机地结合起来，一方面生产资料实现公有制，另一方面资源配置则利用市场机制，从而既能使广大农民享有平等的土地权利，又能使农村经济高效率地运行，这就需要法律为此作出合理的设计。集体土地所有权是生产资料公有制在法律上的直接体现。一方面，它是公有权，由此确保每一个集体成员公平地、稳定地分享本集体的土地权益，从而在特定的集体经济组织内实现经济平等，也为社会主义公有制的全面发展奠定基础；另一方面，它又是一项私权，由此促成其权利主体能够运用市场手段联结和参与广泛的社会经济生活，从而打破农村集体狭隘、封闭的经济体制，为提高经济效率构成一种特殊的法律机制。总体上讲，集体土地所有权以内部的权利结构而言是公有权关系，而以对外的权利性质而言是一项已经脱胎于公有权的私权关系，只有这样它才可能进入市场、融入市民社会生活，不断壮大农村集体经济。

2. 兼顾“公平”与“效率”价值的集体土地所有权才是社会主义公有制的追求

集体土地所有权的构造以公有制为基本前提，公平和效率是公有制所追求的双重价值目标。从土地所有权制度的历史考察发现，当一个国家还有大量人口依赖土地而生存时，为了保障他们的基本生存需要，国家不得不限制土地流转与集中，以实现社会基本公平和稳定。