孙宪忠：中国农村土地制度的发展与改革

内容提要: 12月16日晚7时，由中南财经政法大学法学院、民商法研究中心主办的中国民商法高峰论坛第十七讲在中南财经政法大学文泓楼一楼报告厅开讲。本场讲座由中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠教授主讲，讲座主要围绕“中国农村土地制度的发展与改革”进行。本次讲座由中南财经政法大学《法商研究》常务副主编温世扬教授主持，并由西北政法大学《法律科学》主编韩松教授、吉林大学法学院副院长蔡立东教授、中南财经政法大学《法商研究》耿卓副编审和浙江师范大学农村研究中心主任王景新教授担任评议人。同时，出席讲座的嘉宾有中南财经政法大学副校长陈小君教授和法学院常务副院长徐涤宇教授。

温世扬教授：

各位老师、各位同学，晚上好。中南财经政法大学中国民商法高峰论坛第十七讲现在开始。本场讲座邀请中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠教授主讲。每当孙老师有新的研究成果，都会来到我们学校传经送宝。今天，孙老师又给我们带来了新的研究成果。请允许我向大家介绍担任本场讲座的评议专家，他们分别是《法律科学（西北政法大学学报）》主编韩松教授、吉林大学法学院副院长蔡立东教授、浙江师范大学农村研究中心主任王景新教授和中南财经政法大学《法商研究》副编审耿卓老师。出席本次讲座的嘉宾还有来自本校和兄弟院校的老师们，他们是中南财经政法大学副校长陈小君教授、法学院常务副院长徐涤宇教授、华中科技大学法学院张定军副教授和冉克平副教授。让我们对各位来宾的光临表示热烈的欢迎。下面有请孙宪忠老师作题为“中国农村土地制度的发展与改革”的演讲。

孙宪忠教授：

各位老师、各位同学，你们好。非常感谢大家的邀请。我是中南财经政法大学的兼职教授，有义务经常回来给学校的领导和老师同学们汇报我的学习心得。今天我跟大家交流的内容是关于我国农村土地制度的发展和改革的初步设想。今年，我作为全国人大代表在各地调研，重点还是农村集体组织和土地，这与陈小君老师团队的工作有共同之处。我走过的地点有经济发达的上海郊区（松江和奉贤），大量劳务出口的延边朝鲜族自治州，山西的一个典型农业县，以能源开发为重点的陕北地区等。通过这一系列的调查，我更加体会到我们的国土多么的辽阔，同时也感受到现实做法与现行立法的差别有多大。现行立法和现实做法不一致，这是我国集体经济组织以及土地权利最为显著的问题。我们应该正视这个问题，也应该解决这个问题。无论如何法律与现实生活长期的不一致的现象是不正常的。

我向大家汇报的第一个部分，是目前我国集体经济组织法律制度设计问题。事实上“集体”这个名词以及法律形态并非传统民法的概念，它是中国特殊历史环境下的政治语态概念。当前，我国法律规定的“集体”有两种形态，一个是城市的集体，另一个是农村的集体。今天我们谈论的是农村的集体，也就是我国宪法、民法通则和物权法等法律规定的“农村集体经济组织”这个概念的法律形态。

农村集体的形态是从何时产生的呢？有些著述谈到，“农民集体”这个概念起源于上个世纪五十年代。准确地说，这个表述不准确。因为，上个世纪五十年中国农村开始社会主义改造的时候，不论是开始建立的初级合作社还是后来建立的高级合作社，都是依据民法规则建立起来的，而并非依据民法规则建立的、符合现行法律制度中的“集体”，则是在20世纪60年代初期才建立起来的。在50年代这十年内，我国并没有现行法律规定的这种以“成员的共同劳动共同分配”为特征的“集体经济组织”。50年代的合作社和60年代的集体形态是不同的。它们差别是什么呢？新中国成立后，我国建立的土地所有权制度是新民主主义的土地所有权制度，是以自耕农作为基本农业生产方式、以家庭作为单位的土地所有权制度。所以，这种土地所有权实际上是以农民私有、家庭所有作为典型的特征。后来因为要在中国农村建立社会主义制度，所以相继在50年代成立了初级合作社、高级合作社。初级社和高级社的区别在于初级社保留了农民最初的私人所有权，高级社没有保留农民的所有权，但是保留了农民在财产股份上的权利。这些合作者都是按照民法原理建立起来的，它们都保留了农民个人或者家庭的民法权利。在初级社的形态下，人们更多的是采用换工的方式来达到生产互助的目的。但是当时的土地所有权是没有改变的，所有权还是保留在家庭中。因而当时人们认为初级社不是典型的社会主义，实现高级社会主义需要将所有权交给合作社，农民保留股份上的权利。在规范合作社行为时，出台了一个文件――《合作社示范章程》。《章程》规定，农民入社自愿、退社自由。这个章程的编制遵从了民法的基本原理，民众个人或者家庭的民法权利得到了承认和保护。

但是在1956年初级社到高级社刚开始转化的过程中，中国农村兴起了一种所谓的新的社会主义高潮，即人民公社，并在1958年开始在全国推行。何为人民公社？人民公社实际上是彻底地消灭了农民、家庭或个人对土地在民法上的权利成分，这相当于土地的所有权已经归属于政府了，或者说归国家所有了，不再归属于合作社了。大家知道，人民公社的基本特点是“一大二公”“政社合一”。“政”指的是政府，“社”指的是作为生产经济合作的经济组织。“政社合一”实际上是把政府和社会组织合为一体，叫做“人民公社”，由它来对整个生产经营进行指挥和安排。从这个基本特征，大家就可以看到，土地所有权已经转移到了政府的手中。在1958年之初，人们认为这种所有权形式具有很大的优越性，但是，这是一种乌托邦的看法。政府或者国家直接从事农业生产隐含的巨大的政治和经济风险很快暴露出来，甚至造成了众所周知的严重的政治灾难。因而在1962年，国家对这种政府土地所有权进行了巨大的调整。在国家政策层面，出现了对后来的农村土地权利制度发生了基本影响的《六十条》。人们也称之为“人民公社六十条”，它实际上不是一个国家法律，而是一个执政党的中央文件。在这个文件中，才出现了我们现在法律上规定的“农村劳动群众集体经济组织”以及一种新型的土地所有权的法律形态。

这种形态是一种什么样的？简单的来说，就是在农村中建立“共同劳动共同分配的农村劳动群众集体经济组织”，并把土地的所有权交给这个组织。这个组织和人民公社之前的合作社的法律形态是不一样的。建立这样的组织，因为执政党总结了农民失去地权的教训，认识到1958年到1962年的土地国家所有权是不成功的，因此产生了将土地还给农民的想法。但是，基于当时人们认识到的社会主义土地公有制的原因，“人民公社六十条”在把土地所有权还给农民的过程中，没有把土地所有权还原到初级社或高级社时期那种状态，也就是符合民法原理的状态，而是把土地交还给了“农村劳动群众集体经济组织”，这就是我们现在所说的“农民集体”。为了强调本身的社会主义性质，这个时候建立的这个组织体，在原理上与民法彻底割裂。

从法律上看，这种集体形态有两个特点：一是“集体”并不是民法上财产的组合，并不是民法所说的入股形成的合作社；而且，这个“集体”被刻意的建设成为不具有法人特点的组织体。在法人形态中，成员按照自己投入的财产股份享有权利。但是，集体中的成员恰恰不按照财产股份享有权利，而是依据是否为成员来享有集体中的权利，因此，小孩子一出生、新媳妇一娶进门，就是这个组织的成员了，就在这个集体中享有权利了。这是最基本的特点。二是每个成员没有确定的财产份额。即个人作为社员在集体中抽象的广义的权利，但是没有民法意义上的具体权利。他们的身份是特殊的，享有的权利也是特殊的。不但权利的取得有其自身特点，而且权利的消灭也是不安装民法的规则。一旦成员离开集体，便不是集体成员了，也不享有集体中的权利了。这种集体组织形态的建立体现了当时决策者对这种经济形态的分析，即农村土地作为一种重要的生产资料，可以创造无穷无尽的财富，土地有能力不仅能够为农民建立一种可靠的生活保障，还能够给农民提供充分的生产和生存发展机会，甚至还有能力支持城市经济的发展。当时人们认为土地农业具有这么大的能力，所以提出了千军万马办农业、城市人都上山下乡搞农业的政策。

实际上这种设想也是不成功的，根本原因在于全球经济进入工业革命后，农业已经成为夕阳产业。农业不但不能够给整个社会国民经济发展提供巨大的动力，甚至不能为农民本身提供的生存和发展的财富，甚至为农民提供的社会保障也是很不足够的。这样，农业相反成为了一个需要受到保护的产业。农业作为一个产业是非常的必要的，但农业不能够产生更多的价值，反而需要工业对农业进行反哺，需要工商业来扶助。我国并未建立工业对农业的反哺，而是通过剪刀差的方式用农业支援工业。这种做法的结果就导致农业社会跟工业社会完全脱离。农业并不能成为现代化产业，同时也致使整个国家的发展并不顺利。这些问题我国执政者长期认识不到，因此改革开放之后城市发展很快，而农村出现了严重的“三农问题”。事实上直到近一两年，我国才开始产生了把农业放在工业革命的情形下分析的观念，才认识到工业要对农业进行反哺，给农业提供补助。

那么，现在的农民集体经济组织发展的事情是怎么样的？

我今年做了很多调查，发现历史和我们开了一个很大的玩笑：这种集体在现在并不存在了，虽然立法者和执政者固执地坚持认为它还存在。现实情况是，这种没有按照民法原理建立的“劳动群众集体经济组织”，不区分财产支配关系、不确定具体成员和财产支配份额的集体在现实生活中并不存在了，它们在不同的地方已经被不同的“集体组织”替代了。在经济欠发达地区，它被农村的村民自治组织取代了。现在，我国农村都按照“村民自治条例”建立了农民政权组织，即村民委员会。本来，村民委员会是个政治组织，不是经济组织，但是在大多数农村尤其是西部农村，村民委员会都取代了法律意义上的“集体经济组织”，法律意义上的集体经济组织在这些地区不是名存实亡，而是完全消失了。其中最典型的，就是集体经济组织的土地所有权，现在已经由村民委员会享有和行使。直接和村民订立承包合同的，就是村民委员会，而不是“集体经济组织”。除了土地之外，农村中还有些财产，最不济的，也有共有的道路、水渠等，事实上损害严重，很难发挥效能。农民很多人认为，有个集体；但是地方政府和管理层普遍认为村民委员会就是集体了。其实从法律角度来看，村民委员会不是集体。

在我国各个城市郊区，尤其是东部经济发达地区，那种宪法、民法通则、物权法规定的集体经济组织也不存在了。它们被新兴发展的农业公司、乡镇合作社、乡镇联社取代了。这里我以上海调查为例。从改革开放开始，上海就以集体的名义兴办了很多集体企业，镇和村基本都有企业的存在。在近郊，土地不是最主要的却也是重要的生产资料。在这些地区，在很早的时候，比如广东南海从上个世纪八十年代就已经确立了农民的股份，这些股份确定到了农民家庭的头上，有些确定到了农民个人的头上。现在，这种股份制的“集体”称为普遍的存在。股份制的集体，和宪法规定的农民集体完全不同。前者农民在集体中的身份取决于他的财产份额；而财产权利份额都是确定的，以后永远也不会改变了。即使这些农民远离农村去城市经商务工，他在农村集体中的财产权利也不会改变。这就是典型的民法原理的应用了。前面说过，宪法意义上的集体不是这样的。总之，在这些地区，“农民集体”早已不是共同劳动、共同分配的法律形态了。分配的人可能不劳动，劳动的人可能不参与分配。这些地方的村民只需凭借村民身份就可以分得一定数额的利润，而真正在集体企业中劳动的人是可能是外来就业人员即雇工或者打工仔。总之，那种共同劳动共同分配的集体在中国不存在了。

有些人认为我的这种说法不对，因为河南的南街村就存在着组织社会主义共同劳动、共同分配的组织形态。对这种反驳我要说一下。因为，我去过了南街村，考察村民是否还在用社会主义的方式享受共同劳动和共同分配的好处。但在对南街村作了实地剖析后才发现，在当地集体企业中，