陆梦龙 梅东海：地权、地利之争的三宗案例

・编者按・

2013年5月，中国社会科学院经济研究所陆梦龙团队在瑞金市沙洲坝镇和叶坪乡4个村，进行了为期半个月的实地调研。调研组以问卷调查、入户访谈和座谈会等形式，对农民的土地所有权观念、土地耕种及流转情况、农民土地的需求意愿、土地调整意愿、土地耕作成本和收入等问题进行了调查，采集了100余农户的一手数据和资料。

目前，这个中国社会科学院国情调研重大（推荐）项目已完成课题报告《沙洲坝村、叶坪村农地产权制度变迁与农村经济结构更新：基于土地使用权流转的考察》，报告全文共有七章。《东方早报・上海经济评论》拟摘录刊登报告中农村土地流转纠纷案例分析、纠纷仲裁两章内容，以飨读者。本期摘录刊登的是土地流转纠纷案例分析部分；下期继续刊登纠纷产生原因及建立纠纷化解机制的政策建议部分。

土地作为一种资源，长期以来就是人类争夺的对象，当前土地问题也早已超越农业生产领域，演变成覆盖经济、社会和政治等各领域的综合性问题。随着党的十八届三中全会进一步明确赋予农民对承包地的流转权，并鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，加之农村承包地确权工作不断推进，流转条件日益完善，可以预见中国农村土地流转数量和规模将呈快速上升趋势，而土地流转产生的矛盾和纠纷也将日益增多。如何更好地解决这一问题，需要学术界给予更多的关注和研究，也需要决策部门加快完善应对机制。

农村土地流转，主要是指农村土地权利的流通与转让。在中国现有家庭承包制的制度框架下，附着在农地上的权利结构主要包括所有权、承包权和经营权三种。本文所研究的土地流转，主要是指农民承包地经营权的流转，不涉及土地所有权的流转（如征地）；土地流转纠纷也主要指农村土地承包经营权流转过程中产生的各种纠纷，不涉及征地纠纷等。

课题组在瑞金市的调研中，搜集了若干较为典型的土地流转纠纷案例，本文主要结合这些案例资料，以利益主体为划分依据，将土地流转纠纷划分为农民之间、农民与基层政府或村委会之间、农民与企业之间等三类，以这三起土地流转纠纷案例为起点，深入剖析土地承包权流转纠纷的类型、起因和特征等普遍性问题，并为解决纠纷和完善纠纷解决机制提出若干政策建议。

基于利益主体划分的瑞金土地流转纠纷案例分析

对土地流转纠纷进行类型划分，有许多不同的视角和标准，譬如可按照纠纷规模和强度不同，划分为大规模群体性冲突、群体纠纷、个体纠纷和一般轻微纠纷等，这种划分和分析较为流于表象，但有助于探索群体纠纷和个体纠纷外在表现形式和影响的异同，以及为实际工作中纠纷主管部门设置相应化解方法和应对力量提供指导；也可根据引起纠纷的起因，将土地流转纠纷划分为合同不完善引起的纠纷、改变农地用途引发的纠纷、流转费用协商不一致引发的纠纷、违背农民意愿强制流转引发的纠纷等类型，这种划分和研究更有利于深入揭示土地纠纷的引发因素，提出不同引发因素下应对之策，缺点是失于繁杂。

本文认为，农地流转纠纷本质上是利益纠纷，许多纠纷事件也是围绕农地的权利和利益分配方式争夺来展开的，从纠纷主体出发，对农村的土地流转纠纷进行划分和研究，更有利于揭示不同类型纠纷的本质，从而可以更加深入分析引起纠纷的普遍性和一般性因素，更有助于为主管部门处置纠纷时针对不同利益主体提出不同应对之策。

在现有农地制度下，农地流转的流出方都是农民，因此农民必然成为纠纷中的一方主体。根据流入方不同，调研组在瑞金主要发现三种类型的流转纠纷：农民之间的土地流转纠纷、农民和基层政府或村委会之间的土地流转纠纷、农民和企业之间的土地流转纠纷。本节将从纠纷案例入手（为保护被调查者权利和隐私，案例中村名均已隐去，人物姓名、村民小组名均为化名），从具体案例到一般现象，深入研究和分析各种类型纠纷中的普遍性问题，包括各种纠纷类型内在特征、引发纠纷的一般原因、纠纷应对中需要注意的问题和策略等。

1．农民之间的土地流转纠纷

课题组在调研中了解到，从流转去向来看，瑞金市农地流转到农户的土地面积占流转总面积的62.13%，是当地土地流转的主要形式。与之相对应，农户间的土地流转纠纷也相应最多。农户间的土地流转一般采取转包的形式，在转包的过程中，由于流出方反悔或者双方利益分配协商不一致，导致产生纠纷。一般而言，农村地区这类纠纷数量最多，但纠纷强度一般较低。处理这类纠纷时，只要纠纷处理部门能弄清土地权利原本归属（可借助于档案局保存的土地历史档案、村集体的历史记录或者其他证据）、流转的历史过程、纠纷的实际起因等，并严格按照农村土地承包法等相关法律精神和具体规定，做出公正裁决，这类纠纷比较容易化解。

案例一：瑞金市黄柏乡××村村民于湘玲与梁虎升之间的土地承包经营权流转纠纷

纠纷主体及缘由：于湘玲和梁虎升均为黄柏乡××村村民，于湘玲的丈夫梁金升为梁虎升的嫡亲兄长；双方因为0.77亩承包地的承包经营权而产生纠纷。该块0.77亩承包地现登记在梁虎升承包经营权证上，于湘玲主张该块土地是自己家以前流转给梁虎升的，要求梁归还，并将土地重新登记到自己的土地承包经营权证上。

纠纷具体过程：2003年，于湘玲和丈夫梁金升打算将自家1.57亩承包地流转出去，其弟梁虎升找到梁金升，要求哥哥将承包地流转给自己种脐橙。双方口头约定，梁虎升不付给梁金升和于湘玲流转租金，但土地税费等各种摊派、上缴负担全部由梁虎升负责。在这样的条件下，于湘玲家将1.57亩承包地全部流转给梁虎升。

2004年，于湘玲要求收回全部1.57亩承包地，由自己耕作，梁虎升不同意交回，双方产生纠纷。2004年7月19日，经黄柏乡政府、乡农经站、××村委会组织进行调解，并就1.57亩土地的经营权问题签订了《土地纠纷调解协议书》。协议书中明确，其中的一块0.8亩土地由于湘玲家经营，另两块共计0.77亩的土地继续流转给梁虎升种脐橙。

后来，在办理第二轮农村土地承包经营权证时，在于湘玲不知情的情况下，乡、村两级主管部门将0.77亩承包地登记在梁虎升名下，于湘玲的农村土地承包经营权证上承包地面积只有0.8亩。为此，于湘玲要求将0.77亩承包地，从梁虎升的农村土地承包经营权证上变更登记到自己家的经营权证上。双方内部调解不成，到市农村土地纠纷仲裁机构寻求仲裁。

纠纷处理结果：仲裁庭认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十六条"承包期内，发包方不得收回承包地"、第二十七条"承包期内，发包方不得调整承包地"、第三十二条"通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转"等相关规定，于湘玲要求变更登记的诉求是合理的，应予以支持，建议黄柏乡农经站、黄柏乡××村，将梁虎升的农村土地承包经营权证中的0.77亩承包地，变更回梁金升的农村土地承包经营权证上。

进一步分析可以发现，这起农民间的土地流转纠纷案例，实际包含两段相互独立又相互关联的纠纷过程。

第一段纠纷：于湘玲2003年将承包地流转给梁虎升，次年又要收回，梁虎升不同意，从而双方产生纠纷。在农村税费改革、农民补贴政策相继出台后的几年时间内，这种转包出去中途又要收回承包地的行为在全国农村较为普遍。农村税费改革之前，农村"三提五统"等摊派多，农村税费负担较重，农民经营土地的比较效益非常低，甚至经常为负数，导致许多农民不愿承包土地而外出务工，或者将土地抛荒，或者想办法将土地转包出去。土地发包难度很大，而承包地抛荒面积是上级部门考核的重要组成部分，因此乡镇和村干部就千方百计动员留守在农村的农民更多承包土地，对于农户之间的私下转包持默许和支持的态度，有的转包行为还签订了三方（流出方、村集体、流入方）的协议。

2004年后，中央一号文件时隔近20年再次回归"三农"领域，粮食直补、良种补贴、农机补贴等利农政策相继出台，尤其是农村税费改革逐步试点和推开，原来将土地流转出去的农民发现种地比较收益上升，许多农民为此要求收回原来流转出去的土地。而当年接受转包土地的农民自然不答应，政策没改变前种地吃亏，现在政策向好土地被收回又是利益受损。在这种大背景下，这类土地流转纠纷层出不穷。案例一中，于湘玲和梁虎升之间的纠纷就属于这个大背景下的这类纠纷的一个：税费负担较重时土地承包户将土地流转出，由转包方负责土地税费等；次年政策向好，流出方反悔，想将土地收回自己耕种。该案例中，承包方流出和反悔的间隔时间较短，历史矛盾较少，比较容易厘清利益关系。梁虎升将土地用来种脐橙，现有资料难以判断这种耕地变林地的做法是否合乎政策、法规，可以肯定的是，流转入的土地突然被收回，前期投入必将受损，未来的经营计划也被打乱。在这起案例中，双方最后找到一个利益平衡点：于湘玲收回部分承包地，梁虎升继续转包经营部分土地。在这一过程中，纠纷涉及的主要是利益分配，双方利益关系比较清晰，纠纷解决也较为顺利。

这起案例中一个值得注意的细节是，于、梁流转土地为口头约定，当时并未签订书面合同。一般而言，现在农村土地承包合同已经非常规范，有的地方农地流转主管部门也就土地流转制作了有一定格式的、较为规范的合同文本，但由于农村"熟人社会"的特性，农民间的土地转包又大多是亲戚、朋友关系（如案例一中，转包双方就是亲兄弟关系），普遍都是口头约定流转，即使有书面合同，也大多是立字据，缺乏见证人或者合同条款不规范。

这种流转时双方未签订流转合同或者流转合同不完善，是导致土地流转纠纷发生的重要隐患因素。这种情况下，一旦一方违约，也难以追究违约责任，增加了处理纠纷的难度。一般情况下，由于流转行为的不规范，缺乏书面合同为依据，这类纠纷的裁决结果往往有利于原承包方，同时纠纷的引发方也往往是原承包方。在这种情况下，纠纷处理部门除了依照相关法律，还需考虑纠纷的实际前因后果，寻找双方的利益平衡点，更多借助乡村的"社会资本"（有威望的、双方都较信服的人；双方的亲朋关系等）来调解纠纷。

第二段纠纷：由于乡、村两级主管部门将转包来的0.77亩土地登记在梁虎升的农村土地承包经营权证上，于湘玲要求变更登记。从引发因素和过程来看，这一段纠纷与上一段纠纷有着本质的区别，第一段纠纷是因为流转行为和流转利益产生的纠纷，是土地经营权的纠纷，而第二段纠纷本质是土地承包权的纠纷。这种承包权纠纷又确实是在流转过程中产生的，是土地流转行为的副产品。这段纠纷的主要过错方在乡、村主管部门和梁虎升。于湘玲将土地流转给梁虎升，梁虎升只是获得土地的经营权，而按照相关法律规定，承包权还是归属于湘玲所有。乡、村两级主管部门将该0.77亩土地登记到梁的承包经营权证上，实质是将于湘玲所有的承包权错给了梁虎升。

保护农民的土地承包权，正是为了鼓励农民将土地流转出去，也是保护农民在土地流转中的权益。如果土地流转中将农民的土地承包权也流转出去，恐怕并不符合农民的利益和愿望，在农民"惜地"心理下，将导致土地流转更加困难。正因为如此，强调农地的所有权、承包权和经营权"三权分离"，对三种权利加以区别保护，实施不同的制度安排，就成为一种必然的选择。尤其是在土地流转过程中，明晰土地承包主体和承包权利归属十分必要。

在农村土地流转的实际情况中，土地承包权不明晰也是导致土地流转纠纷的重要因素之一。例如，