周冰：从权力走向权利：转型经济和谐发展的枢纽

转型社会的风险主要来自转型本身，其要害是经济社会的宪法性秩序能否顺利平稳地实现转换。计划经济的宪法性秩序是行政秩序，市场经济的宪法性秩序是法律和信用。前者的制度基础是国家权力，后者是普遍而广泛的私有产权，转型经济社会和谐有序的关键，是整个社会中占支配地位的主导力量从权力转变为权利。中国由于转型过程长期处于双轨状态，导致新旧两种体制的规则都发生了扭曲变形不能正常发挥作用，因而造成混乱失序。当前中国社会经济失序风险的主要根源是政府权力不断膨胀和不受约束与政府职能严重错位，其原因主要是政府的征税权没有受到立法制度的约束。另一个根源是权利失范，具体表现在三个方面：产权不能受到严格有效的保护，差序所有制结构对市场平等性的破坏，国有企业的行政垄断地位对市场结构的扭曲和对正常竞争秩序的干扰。从社会结构和制度层面实现转型经济和谐发展，改革措施主要包括约束和规范政府权力、健全和完善产权制度两个方面。

一、转型经济社会是一个较高风险的社会

体制改革和社会经济转型必然会有风险，转型经济社会是一个有较高风险的经济社会。政府提出构建社会主义和谐社会，说明其对此是有清醒认识的。政府的判断是，“目前我国社会总体上是和谐的。但是也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题”①。自2004年提出构建社会主义和谐社会以来，国家不断出台民生政策，财政用于民生方面的支出增加，加大在“三农”、就业、社会保障、教育、医疗卫生等方面的投入，特别是为了解决“三农”问题和向西部地区倾斜的支出大幅增长，已经显著地改善了人民生活，缓解了一度尖锐化的社会矛盾，对促进社会与经济和谐做出了重要贡献。但是，影响中国社会与经济和谐的不良现象仍然大量存在，一些深层次的矛盾和问题依然没有得到解决，在有些领域和地区甚至还在加剧和恶化，成为威胁国家安全和社会稳定的重要因素。不论城市还是农村，也不论发达地区还是经济落后地区，群体性事件总的来说是有增无减，呈上升趋势；农村征地和城市拆迁引发的冲突不仅愈演愈烈，而且越来越暴力和血腥；生产安全和环境事故日益频繁和严重；腐败现象继续蔓延，甚至出现了泛滥之势。政府提出“稳定压倒一切”的口号，反映出目前所采取的措施并没能从根本上遏制住威胁中国社会和谐稳定的现象的发生。地方政府绝大多数强硬对待民众在利益受损时采取的极端行为，“拦访”、“截访”成为常态。民众体制内“维权”的高成本和政府“维稳”的高成本并存，形成困局。②这都显示出目前构建和谐社会的治理措施还没有抓住解决和消除改革开放以来的突出矛盾的根源。究竟应当如何认识和理解目前中国转型过程中主要社会不和谐现象的根本原因呢？

从最抽象的层次来说，所谓社会和谐就是整个社会实现了有序化，而社会不和谐就是社会秩序遭到了破坏，社会生活处在失序状态。秩序是制度的产物。体制就是一整套的制度，或者说一个制度系统或系统的制度。体制的基本功能是生产秩序和创造社会活力。秩序是人类社会活动的必要前提和基本保证，如果缺乏起码的秩序，人类连最简单的社会活动也无法进行。

转型社会的失序现象，首先来自改革和转型本身可能引起的秩序混乱。任何一种体制都有其自己特殊的秩序，这是由体制的结构，包括组织结构和利益结构，行为主体及其目标以及协调机制等共同决定的。我们把这种由体制自身决定的，反映着体制本质特征的、基本的社会秩序，称为该体制的宪法性秩序③。任何一种体制模式向另一种体制模式转型，都必然包含着宪法性秩序的转换。体制改革带来的组织结构和利益结构的变动，必然会对原有社会秩序造成破坏。转型通常都伴随着传统社会经济结构的破坏，以及由此引起的制度结构的失衡，原有的经济与社会秩序亦因此而被打破。从秩序这个最一般、因而也是最深的层次来看待转型社会整体的结构变化，就会发现，转型经济社会是一个有较高风险的社会。

因为制度变革往往是加剧而非减缓了社会经济中的不确定性，而由此引发的经济活动中的机会主义盛行、通货膨胀、金融体系的滞后以及资本积累与消费需求的不足，往往成为转型社会的通病。同时，新秩序的建立和形成需要时间，在新的秩序尚未形成之前，人们的行为由于缺乏确定的准则，就会无所适从，出现混乱。更有甚者，新旧两种制度文化的冲突，在摧毁了传统社会规范体系的同时，却令社会无从建立起新制度有效运作的基础，从而常常导致经济与社会陷入混乱和无序状态。

二、转型社会的风险主要来自改革和转型本身

转型是一个经济社会的体制模式的变化，必然伴随着一个从旧秩序向新秩序转变的过程。旧秩序是旧制度的产物，与旧的体制结构相适应，并为旧体制服务。转型是一个新体制从旧体制的躯壳里发育生长起来并取而代之的过程。在这个过程中，必然要形成一套新的秩序以便与新的结构相适应并为之服务，只有这样，一个新的制度系统也就是新的体制模式才能最终确立起来，从而完成转型。在这个过程中，如果新旧两种秩序的转换不能平滑和顺利地完成，出现了宪法性秩序的崩溃、断裂，就会出现社会失序的状态。

转型可能造成社会失序的原因，从理论上可以概括为新旧两种体制和两种秩序的转换过程中出现的不协调或不衔接。首先，如果转型过程中旧体制不是逐步消退而是瞬间崩溃，生长于并服务于旧体制的旧秩序也就随之顷刻瓦解，由于整个过程过于迅速，新的体制因素还来不及发育成长为一个有效的体制，因而也无法形成新的秩序，就会出现失序的状态。这是由于转型前后新旧两种体制和两种秩序的脱节、断裂和不衔接导致的失序。而这又有两种不同的情况：一种是由于所有的改革项目过于集中和速度太快，使各种社会矛盾集中爆发造成的制度崩溃，例如实行“休克疗法”的俄罗斯和东欧国家；另一种情况是由于改革过程太慢一再拖宕，使改革时机延误以致丧失殆尽，最终导致不断积聚的社会矛盾突然爆发而革命，如清朝晚期到辛亥革命就是一个典型。其次，由于新旧两种体制和秩序转换过程不协调，由相互间的摩擦直至矛盾尖锐形成激烈冲突造成的失序状态。这也有两种不同的情况：一种是新的体制因素在旧体制的框架内不仅发育了起来，而且逐步结合成为一套新的体制，开始需要一种新的秩序为之服务，但是此时旧的体制框架和旧的秩序尽管已经衰落，却仍然像茧壳一样桎梏着新秩序不能脱颖而出，二者的矛盾日益激化最终爆发，从而形成一种失序局面。另一种情况是在旧体制内虽然出现了新的体制因素并开始生长发育，但是由于旧体制和旧秩序的阻碍使其扭曲变形，无法形成一种新的体制从而出现一种新的秩序，而旧的体制和秩序在新体制因素的冲击下也已经失去原有的正常功能，转化成为腐而不朽毒化社会的垃圾，从而导致社会处于无序状态。

中国计划经济向市场经济的转型过程，由于采取了渐进的改革策略而长期处在双轨并存的体制状态，因此可能引起经济社会失序的风险主要来自新旧两种体制之间的不协调，不同制度规则和运行机制之间的摩擦加剧引发的矛盾冲突，二者相互干扰和阻碍、渗透和扭曲，以致任何一种规则和机制都不能正常发挥作用而造成的混乱失序，也就是上述第四种情况。

传统的计划经济体制建立在统一公有制基础上，个人和任何组织单位都没有独立的生产资料所有权；其组织结构是一个囊括全社会的巨大等级组织，就像是一座金字塔。这种社会经济体制的结构决定了它的动力主要来自国际竞争的压力，整个经济发展依赖着中央自上而下的推动。政治领域是社会的中心领域，不仅要求社会的经济、文化活动首先要服从和满足国家政治的需要，而且是以政治方式来管理经济、文化等其他领域的活动，即所谓“政治挂帅”和“抓革命、促生产”，因此，整个社会经济中的秩序主要是一种行政秩序。一切都要服从政府的行政指令，一切都要靠政府的行政指令来推动，所以我们说，计划经济社会的宪法性秩序是行政秩序。

市场经济是在个人利益的驱动下运动的，构成市场经济体系的元素个人和企业都是独立自由的，整个社会是通过企业和个人相互之间的契约和交换关系联结起来的。联结个人和企业的市场交换和契约依赖着各自独立的产权。产权是规范经济主体谋利行为的最基本的经济制度，也是使私人的谋利行为能够成为互利和有益于社会的行为的最基本的经济制度。产权制度或者说个人的经济权利，是市场经济社会秩序的制度基础。产权是依靠法律制度和信用来保护的。法律制度和信用制度共同创造和维护着市场经济的秩序。因此，法律秩序和信用秩序是市场经济社会的宪法性秩序。

从计划经济到市场经济转型的要害，是经济社会的宪法性秩序从行政秩序转换为法律秩序和信用秩序。行政秩序的制度基础是国家和政府的权力，法律秩序和信用秩序的制度基础是普遍而广泛的私有产权，也就是私人和企业等微观行为主体的经济权利。因此，转型能够平滑顺利实现和转型经济社会和谐有序的关键，是整个社会中占支配地位的主导力量从权力转变为权利。

而转型过程不能平稳顺利推进和转型经济社会失序的风险主要来自两个方面：一方面在向市场经济转变和社会领域分化的过程中，国家的权力不能随着市场经济的扩展逐步从非政治领域中退出，也就是权力没有让位于权利，甚至反而扩张，造成政府职能的严重错位和越位，政府行政权力过大和不受约束，结果导致社会经济秩序处于无序状态。因为随着经济市场化改革和社会诸领域的逐步分离，原来旧体制中覆盖社会各领域的政府权力，相对于实际的功能已经成为多余的和过剩的，成为阻碍市场经济秩序形成和发展的赘瘤。另一方面，由于不能尽快地建立起普遍而广泛有效的私有产权制度，使得市场经济发展依赖的法律秩序和信用秩序迟迟不能形成，结果改革中新产生的市场经济关系不是健康地发展，而是成为一种扭曲的病态，即所谓“坏的”市场经济。④因为作为市场经济驱动力的个人利益已经渗透到了社会生活的一切领域和一切方面，影响和侵蚀着政治权力，使权力的运作背离它的公共性质，成为在位者以权谋私的工具，这种变质的权力不断地扭曲和毒化着新生的市场权利，使整个社会蜕化为一种无序状态。

三、膨胀和不受约束的政府权力：转型社会失序风险的主要根源

财政是政府的血脉，能够比较直观地反映政府的规模和权力的大小。考察中国政府历年财政支出、国内生产总值及其增长率，改革开放以后的30多年中，政府财政支出的增长率低于国内生产总值增长率的年份只有6年，绝大部分年份政府财政支出的增长率都高于国内生产总值增长率。自1993年以来财政支出的增长率始终高于国内生产总值增长率。从1978年到2010年，国内生产总值增长率平均为10％；财政支出的平均增长率为15％。

再看财政收入和居民收入在国内生产总值中所占的比例。1978年全国财政收入占国内生产总值比重为31.1％，改革开放初期基本上是逐渐下降，到1994年、1995年达到最低点，分别为10.4％和10.3％。从1996年以后，财政收入占国内生产总值比重进入上升通道，逐年增加，到2010年达到20.2％。居民收入占国内生产总值的比重在改革开放初期迅速增加，由1978年的45.2％迅速上升到1983年的63.03％，此后逐年减少。但是在1991年以前还保持在50％以上，从1992年开始降到50％以下。从1992年的48.97％下降到2008年、2009年的41.42％和42.15％。财政收入占国内生产总值的比例在1996年以后呈现上升趋势，居民收入占国内生产总值比例从1990年代至今呈现下降趋势，这两者形成鲜明对比，说明了政府权力在转型过程中是不断膨胀的。

我们用财政支出增长率除以国民生产总值增长率作为衡量财政支出增长相对于国民生产总值增长的指标，表示政府权力大小的变化趋势。