农地流转：近十年来的研究进展

摘要：近十年来，农地流转问题引起了学术界的广泛关注，产生了大量的学术文献，丰富了农地流转的知识图景。研究内容涉及农地流转的类型与方式、农地流转的制度、农地流转的过程和农地流转的社会冲突等，基本涵盖了农地流转的方方面面。但是，农地承包权能否流转也是一个有待于探讨的理论课题，农地流转的制度研究仍是一个薄弱环节，农地流转主体仍有待于进一步厘定，农地流转过程中的社会冲突及其化解仍是一个需要加以开拓的研究领域。

关键词：农地流转，土地制度，社会冲突

“贫穷”是中国农村面临的最大问题，也是推动农村社会变革的巨大动力。“分田到户”、“村民自治”、“农民流动”相继占据农村这个最富戏剧性的乡村大舞台，依次拉开了中国乡村社会巨大变革的序幕。近年来，伴随着工业化和城市化、农业市场化和农业产业化发展的进程，“农地流转”推动了新一轮的农村社会巨变，吸引了不同学科、不同学术流派的各路学者下乡，产生了大量的学术成果。本文以近十年来的学术文献作为研究对象，透过文献研究，梳理近十年来农地流转的学术研究脉络，总结已有的研究成果，探寻下一步研究的创新空间，通过思想的综合，从中发现解决问题的新思路。

一、农地流转的概念、类型与方式

（一）农地流转的概念

在农地流转的概念上，学者们基本达成共识，即农地流转就是农地权利的流通与转让。但在具体定义中仍然存在三种不同的观点。张红宇（2002）将农地流转定义为农地经营使用权流转，“就是拥有农地承包经营权的农产将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。”这种观点将农地流转定义为农地经营使用权的流转，不包括承包权的流转。黄振华（2010）认为农地流转就是农地承包权或使用权的流转的简称，主要指农产把农地的承包权或者使用权转让给其他农户或者组织的行为。依据我国《宪法》规定，农地的所有权只能归国家或集体所有，因此，农地流转仅是一种农地承包权或使用权的转让和流通。也有一些学者持一种更宽泛的农地流转观。刘艳（2010）认为，土地流转在含义上可以区分为广义的和狭义的土地流转。狭义的土地流转是指附着于土地之上的各种权利在不同权利主体之间转移的现象或行为过程。广义的土地流转除了包括土地的权利流转外，还将各种土地功能的转变（主要是土地用途的改变）视为流转的一种形式，即广义的土地流转包括土地权利流转和土地功能流转。茆荣华（2010）把征地看作是一种集体土地所有权的被动、强制性流转。

农地流转就是农地权利的流通与转让，这基本上已成为一种学界共识。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构可以分解为三种权利，即所有权、承包权和经营权，因此，农地权利包括所有权、承包权和经营使用权三种。目前，学术界对农地流转的研究大多集中在农地经营使用权的流转（自由流转）和农地所有权的强制性流转（征地），对于农地承包权的流转的研究尚不多。

（二）农地流转的类型

对农地流转类型的分析可以进一步深化对农地流转概念的认识。关于农地流转的类型，茆荣华（2010）根据是否改变农村集体土地的用途，将农地流转分为两种类型，一种是为了实现规模经营目的的农地流转，这种流转不改变农地的性质。另一种是土地征收，这是农村集体土地的一种强制流转方式。刘艳（2010）把农地流转分为权利流转与所有权流转两种类型，所有权流转可以作为农地流转的一个基本类型。事实上，所有权流转这种类型就是土地征收。同时，根据流转过程中涉及的各种权利主体的组织属性，将农地流转区分为农地的外部流转和农地的内部流转两种类型。农地的内部流转指集体经济组织内部成员通过某种方式获得其所在集体所有土地的某一权利的一种农地权利流转；农地的外部流转指非集体经济组织成员通过某种方式获得集体组织所有土地的某一权利的一种农地权利流转。傅晓（2008）从另一个维度将农地流转类型分为自由流转与集体主导两种类型。转让、自主转包、互换、出租等属于自发流转类型，委托转包、入股、土地信托、反租倒包、两田制则归入到“集体主导”类型。

（三）农地流转的方式

关于农地流转的方式，各研究者根据自身基于对某一省或市的局部地区的实证调查研究，揭示了目前农村土地流转的几种主要方式。张红宇（2002）把农地流转的方式严格界定为发生于农户与农户之间，或农户与企业、社区等经济组织之间，基于市场交换原则，通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。因此，他认为，农地流转的主要形式有转让、转包、入股、互换等，以转包为主。钱良信（2002）将农地流转方式归纳为转包、返租倒包、股份合作制、租赁、土地信托、土地置换等六种方式。但一些学者如傅晨、刘梦琴（2007）则认为土地置换或者土地重新调整不应纳入土地流转范畴。余爱平（2010）把现在农村土地流转的形式归纳为八种，即转包、转让、互换、出租、入股、委托流转、委托代耕和拍卖经营八种形式。而丁关良（2003）则从国家正式法律制度出发，将农地流转归纳为九类，即转让、转包、出租、互换、入股、抵押、继承、代耕、准占用。杨国玉、靳国峰（2003）将转包、转让、出租、互换、抵押等方式归入农地“自由流转”方式，此外还包括“反租倒包”、土地经营权入股模式、“两田制”、“集体农场”等方式。刘卫柏（2010）根据农村土地承包经营权的运行方式标准把农地流转方式划分为八种：转包、出租、互换、转让、入股、抵押、继承和代耕与反租倒包等。丁关良、陈琴（2004）把农地流转方式分为《农村土地承包法》颁布前与颁布后：颁布前主要有出让、竞价承包、拍卖、转包、转让、互换或互易、出租或租赁、反租倒包、入股、联营、抵押、占用、赠与、继承、土地信托服务和委托管理；颁布后流转方式有出让、发包、拍卖、“两田制”模式、“集体农场”模式、租赁、转包、转让、反租倒包、互换、抵押、继承、准占用、入股、委托流转、委托代耕和转租等。黄振华（2010）将农地流转的方式主要分为转包、转让、“反租倒包”、农地置换、土地租佃、股份合作制六种方式。韩江河（2008）在研究成都与温州的土地流转时，将两地的农地流转方式归纳为转包、租赁、互换经营、土地股份合作和村集体代耕代种以及土地耕作社会化服务等。

二、农地流转的制度研究

农地流转涉及农地的制度安排。我国农村土地制度包括农地产权制度、农地流转制度和农地经营制度等方面的内容。有关农村土地的相关制度与农地流转的关系也引起了学者们的关注。

（一）关于农地产权制度与经营制度的研究

学者们在探讨影响我国农地流转的制度因素中，农村土地的产权制度与经营制度是其关注及研究的重点之一。张厚安、徐勇等（2010）在《大陆农地制度变革60年的基本经验与教训》的长文中，从国家宏观政策层次梳理了中央促进和鼓励农地流转的相关文献和制度。从而揭示了30年来土地制度变革中的土地资源属性和财产属性，并提供了土地制度变革的大致方向，即农地市场化、财产化和物权化。一些学者针对现行的土地产权主体结构对于农地流转的影响展开研究，研究表明土地所有权主体的错位、缺位或虚位，产权关系的模糊，使得土地在流转中出现流转市场混乱、农地流转过度、农民权益被掠夺等状况。税杰雄（2005）从农村集体经济和村民委员会角度出发，研究了农村土地产权制度，指出农村土地集体所有的“集体”在法律上的主体地位具有相对性，而村民委员会仅是村民自治组织的执行机构，既不属于集体经济组织的范畴，也不能成为独立的所有权主体。由此，农村土地存在产权主体错位、所有权客体模糊、产权内容虚化及统分结合的经营制度于法理不合等产权要素缺陷。王环（2005）研究我国农村土地产权制度时，把我国农村土地产权制度存在的缺陷分为产权主体与客体模糊、产权关系混乱、产权权责不清、管理机制乏力和土地承包经营权权能残缺。徐莉（2004）回顾了我国农村产权制度的演变过程，将现行农村土地产权制度的内在缺陷归纳为集体土地产权不清、国家与集体土地所有权界定不清、土地产权残缺。王权典与杜金沛（2009）通过对政策目标、制度功能与价值以及土地承包法的分析，揭示了农地经营制度与农地流转的内在冲突。作者指出，家庭承包与农地流转存在冲突，即家庭承包经营旨在调动农民积极性和用农业剩余支持工业化和城镇化，农地流转则要求制度解决土地承包经营权的市场准入问题，以实现农业产业化与市场化；农地流转以效率为价值取向，而家庭承包经营则以公平为价值取向，公平与效率存在冲突。

（二）关于农地流转制度的研究

刘俊（2007）指出因存在许多社会价值目标，现行的农村承包经营权并不是以市场交易为目标来设计的，并从集体经济组织组建公司与土地流转关系的视角出发，进一步指出农村土地承包经营权的流转难以逾越现行法律的制约，即与公司法中有限责任公司股东人数最高限制冲突、与公司法中不得撤回投资的原则冲突、与公司法的出资规定冲突以及与《土地管理法》中耕地的特殊保护原则冲突，导致土地使用权的可交易性及可交易程度很低。为此，作者提出必须创新与建立土地流转法律制度，以实现土地利用的效率目标。具体而言，应建立科学合理的农业用途分类与管理制度，建立有效的流转中介服务机构和信息平台，确立统一的土地权利登记机构和登记制度。杜朝晖（2010）在分析了我国目前农村土地流转制度改革包括土地股份合作社模式、土地转包模式和土地信用合作社三种主要模式的基础上，指出了农村土地产权制度和土地管理制度的不完善，政策与法律救济缺失，农村产权交易与租赁市场有待开发和农地流转的组织服务体系滞后等问题。另一些学者则对如何创新土地流转制度进行了研究。史志强（2009）提出“判断土地是否流转的唯一标准是土地权利的主体是否发生变化”的命题，指出应把农村土地流转制度中的土地权利制度重心转移到土地利用上。作者在分析英、日、法、美等发达国家的土地流转制度的基础上，提出我国的土地流转制度应加强宏观调控与管理，保障农民的切身利益，培养与扶植中介组织，发展交易市场，并以健全的法律体系作为保障。袁迎珍（2004）从绝对地租理论视角分析了我国现行农地流转制度，提出了我国农地流转制度改革的路径，即流转制度法律化、流转市场化、土地资产金融化和土地经营规模化。胡亦琴（2011）认为农地制度的现代化需经历“耕者有其田”和农地规模经营两个阶段，中国农业现代化推动了农地规模经营的进程，也促进了新的农地流转制度创新研究。作者在农地流转机制方面，提出培育市场流转主体，创建证券化流转方式，健全流转价格机制，建立合理的利益分配机制和打造农地流转中介组织等建设农地流转制度的建议。段晓红（2008）认为土地管理部门应加强农地流转监督，包括转入方经营能力、土地用途和流转价格等几个方面，做到事前审查备案、事中督促检查和事后解决纠纷，通过建立农地估价制度、农地流转中介制度和农地流转社会化服务体系等健全、完备农地流转市场配套制度，进而规范农地流转市场。

三、农地流转的过程研究

（一）关于农地流转的主体研究

于建嵘（2008）在《土地承包经营权流转的主体是农民》一文中提出“土地承包经营权流转的主体是农民”的命题，并指出国家需要确定土地承包经营权的流转是农民的法定权利，而且政府需要提供土地承包经营权流转的各项服务，以及司法机关提供法律救济与保障。但一些学者在实证层面上揭示基层组织和农村集体经济组织在农地流转中的主体地位。王权典与杜金沛（2009）针对《土地承包法》规定的“土地承包经营权流转的主体是发包方”提出质疑，指出土地承包经营权流转是一种合同关系，集体也可以成为流转关系中的主体，农地流转中提供土地的主体既可是承包方，也可是发包方。这与于建嵘认为“农地流转的主体是农民”既有相同之处，也有相异之点。钱忠好（2003）分析了农地流转中的乡村干部行为。指出，乡村干部在与农户打交道时往往处于强势地位，这使乡村干部的偏好和行为对农地承包经营权具有极大地影响。为了追求自身利益最大化，乡村干部偏好于经常性行政调整承包地，从而在一定程度上抑制了农地流转市场发育机制的发育。管清友、王亚峰（2003）的研究揭示了农村集体组织在农地流转过程中处于“主角”地位。

（二）关于农地流转的机制研究

郭荣朝（2005）总结了农地流转的六种动力机制，