黄小虎：政府经营土地制度之弊及其改革途径

摘要：政府经营土地是我国计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，具有历史原因，对城市土地市场化改革和工业化、城镇化建设都曾发挥积极作用。随着历史演进，其弊端日益突出，已成为阻碍科学发展的一个制度障碍。改革政府经营土地制度现条件具备、时机成熟，具体措施可包括：改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去；部分放开，逐步过渡，直至完全开放城乡土地市场；停止各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理；进一步规范政府土地出让收入的支出，建立规范化的政府土地基金；提高土地利用规划的法律地位，政府只有实施义务而无修改权力，促进转变发展方式。

关键词：土地制度；土地管理；土地经营；改革途径

1政府经营土地制度的形成

政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，对国土局的管理有抵触或消极应对，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识[1]，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。

在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，其弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

2政府经营土地之弊

2.1政府经营土地，是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因

保护耕地作为国策，提出多年了，实行最严格的土地管理，也提出多年了，但耕地并没有保护住。各地方的城市建设，走的均是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中最主要的原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融。只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，而实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约资源，只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，作了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却很差，个中原因值得认真反思。

2.2政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因

允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。

中央早已经提出，要统筹城乡发展。其中一个重要举措，是改革现行征地制度，通过缩小征地范围、提高补偿标准等，达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但长期以来，农民的土地财产权却不能实现。一方面，国家征地按农地价格补偿，使被征地农民不能分享土地增值收益；另一方面，不允许农村集体建设用地进入市场，使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程[2]。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确，但进展始终缓慢，主要原因也在这里。目前有关方面把征地制度改革和土地管理法修改的重点，放在解决好被征地农民的安置问题上，而对于城乡土地市场通开的改革，则依然谨慎回避[3]，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。

政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题[4,5]。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%[6]，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%[7~10]。

2.3 土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险

政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险[11,12]。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是寅吃卯粮。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍[13]。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度。制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

2.4 政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控

我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼，有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门，盖七八千、上万平方米的房子，已是司空见惯，不足为奇。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。

从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为，其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”背道而驰。

为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由，正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。

以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。

3 政府经营土地制度的改革

3.1 改革的条件已经具备，时机已经成熟

尽管相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。

犹豫不决者的主要顾虑，是改革政府经营土地的制度，必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。在

现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，