周其仁：土地改革的诱饵与根子

几亿农民流动起来的土地制度，会不同于城乡隔绝时代的土地制度。

中央政府、地方政府、村庄农民，是这场改革曲线进程中缺一不可的力量。但发动过程是不均衡的，没法设计，不能规定哪个先走哪个后来。改革的平衡点，会在其中不断调整。合起来，才能逼土地改革往正道上走。

改革的动力来自流转。流转带来可利用的土地总量上升，土地收益上涨，会形成新的既得利益，这是推动改革的力量。

拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了，也能防止地方上“侵权式流转”的邪火。

确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

不彻底改变现有集体制，流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制，而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

从小产权房到成都试点，到底哪一个会成为出口，谁也不能肯定，但这些可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的――农村土地的相对价格已经发生了巨大的变化，资源最终会流向出价较高的主体，这是不可阻挡的经济规律。农村土地改革已经一江春水向东流，谁也阻挡不住了。

对土地改革的期待，最近一再升温，甚至资本市场上只要沾上“土改概念”的公司，股价就一波波演绎上涨行情。

在本轮土地改革中，最具想象空间的便是农村土地改革。

1962年的《人民公社条例》和1982年的《中华人民共和国宪法》，消灭了城乡之间一切的私有土地。前者把农村宅基地和自留地收归集体所有，后者把城市私宅之下的土地收归国有。两种土地，权利不同，价格不同。城镇的国有土地可经招拍挂程序自由流转，也可抵押；集体土地若想流转为非农用地，却只有国有化一途（近年来有一些地方进行了各种集体土地流转试点，但一来规模总体来说较小，二来还是受到种种限制，比如宅基地始终严禁转让给城镇户口）。不过这个唯一的途径，成为引发不稳定因素的火药线――据国家信访局统计，现在征地引发的纠纷每年约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。

这个日显僵化的土地制度，在改革开放以来受到经济发展与城市化进程越来越强烈的冲击。在城市国有土地越来越难以满足经济发展需要的现实下，一方面，各种“地下”流转在强大利益驱动下层出不穷，诸如被默认的“农村厂房”、屡禁不止的“小产权房”；另一方面，中央和地方政府也在现行制度框架内进行着包括“增减挂钩”在内的各种试点，以期寻找改革的突破口。

2013年，中央层面，将农地“确权”写入了“一号文件”；地方层面，广东已出台文件，打算将农民房及其宅基地的买卖从村扩大到镇，而温州正试图将其从村镇扩大到县域范围。不过，最新的消息是，因为此项改革牵扯重大，存在激烈争议，很有可能步伐会比原来市场期待的更慢一些。

中国城市和农村两种不同的土地制度是如何形成的？新中国成立初期属于农民的土地如何变成属于集体？当前改革的关键点和动力机制何在？下一步的改革将会不可逆转地走向“同地同价同权”，还是会因改革的某些变形而停滞？南方周末记者就以上问题专访关注土改多年的北京大学国家发展研究院周其仁教授。

从无法律禁止城里人买农民房

为什么农民种的白菜能卖给城里人，农民的房子和土地不能卖？它们一样都是农民的财产。既然是集体制，就应由集体来决定，改革第一步要抽掉国家对集体土地的控制。

南方周末：在土地改革方面，农地很可能会比城镇用地有更大的改革空间。在现实中，农地也是许多地方试点的重心，尤其是在2013年。8月，广东宅基地管理办法公开征求意见，允许本镇内非城镇户口之间的农房和宅基地使用权流转；9月，温州试图将农民房的买卖从村镇扩大到县域范围，因为引发舆论过度关注才暂时搁置细则的制定。这算是农村土地制度改革的一小点突破吗？不过，一直以来，城里人的房子可以自由买卖，本村之外的人购买农民的房子却不受法律保护，这些试点也没有突破这一点。

周其仁：首先要问的是，城里人凭什么不能买农村的房子？物权法里说按照现有法律办，可是现有法律里并没有明确的规定。2007年发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中倒是明确了，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

在我看来，作为公民基本权利的财产权，应该由法律来规定，而不是任何一级政府部门的政策通知。担心转让会导致农民的权益受损吗？这是不是也太父爱主义了？

事实上，在1962年颁发的“人民公社60条”中，承认农民的房子是农民的私人财产，是可以买卖和以各种方式转让的，当时并没有规定说受让方要受户口和地域的限制。

现实中的跨村农房买卖早就存在，这反映了当任何一个资源的相对价格发生变化的时候，资源总会流向对资源评价较高，也就是出价更高的主体手里，这是不可挡的经济规律，对社会也有益处。非要禁止或限制，现实就会绕道而行，就会遍地违法。“小产权房”多年来的事实存在和越禁越多，就是这个逻辑。

南方周末：即便放开对购买人户口的限制，也只是放开了农房，农房之下的宅基地依然从属于集体。这种残缺的产权一旦面临拆迁补偿问题，是不是会激发新的矛盾？

周其仁：也是那个人民公社60条，同时说土地属于集体，不得买卖、租赁、转让。这就造成房地分开，人为制造了纠纷和矛盾。房子可以转让，下面那块地不可以，那怎么办？悬空交易吗？

农村的集体所有制并不是我们想象中更松散的一种体制，实际上依然是受国家的全面控制。过去通过产品统购统销、隔绝城乡人口流动等，国家实际上成为了集体所有制的控制者。集体所有制并不是全民所有制，两者的真正区别在于，国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。

改革第一步要抽出国家对集体土地左一道右一道的控制，比如农房农地不准自由卖给城里人。为什么农民种的白菜能卖给城里人，农民空余的房子和土地就不能卖？它们一样都是农民的财产，都可以转让才对。

既然是集体所有制，那么第一步先把决定权下放，由集体来决定，可以转让还是不可以，否则那个集体制，是空的、假的。

集体制是如何被制造出来的

20世纪50年代后，国家深入到乡村一级，这是中国传统上以往任何时期都不曾做到的。

南方周末：农村土地的集体所有制是怎么来的？在新中国成立之初，农民是享有对土地的完整产权的，后来才变成土地归集体所有。这一城乡二元的土地体制是在什么样的背景下形成的？

周其仁：20世纪50年代后，国家深入到乡村一级，这是中国传统上以往任何时期都不曾做到的。这与国家工业化的目标紧密相关，这是新中国建立后最重要的目标之一。

通常来说，工业化的资本积累，主要源于本国的农业剩余。但当时，中国农村的土地地租，却随着土改而被全体农村人口平分了，除了农业税以外，更多的农产品都留在农民自己手中，成为他们私人的消费和投资。1953年开始，农民惜售粮食和农产品，导致国家收购农产品困难。在本质上，这是一个土地被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的国家工业化目标之间的矛盾冲突。

国家也曾试图扩大征税，但50年代几次高征税引起农民的集体抗议。既然这是耕者平分土地的结果，重新集中土地也就是从根本上改造小农的个体所有制。

最初是给农民更多限制，比如规定每家每户的粮食和棉花生产指标，关闭集市贸易。后来，集体化进一步消灭了残缺的农民私有权。互助组运动联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推行公有化。至此，国家拆除了农村社会的所有权藩篱，全面进入乡村。

农民为什么会接受这种改变？因为他之前获得的土地所有权，不都是家里传下来的，也不是他自己买来的，而是通过政治运动（土改）分来的。现在国家号召集体化，农民不干行吗？这就是国家造出集体制的产权基础。

南方周末：中国乡村有着自己的传统土壤，这样的背景下，突然生长出来的集体制对农村、对经济有怎样的影响？又会如何演变？

周其仁：中华文明的传统是在家庭内部的土地“诸子平分”，这是传统带来的麻烦，小家庭内部诸子平分，导致谁也不愿意离开故土，谁走了谁吃亏。这是一条小农经济的路。英国的城市化和工业化之所以能迅速发生，恰恰是因为他们的传统是长子继承制，其他的儿子被迫从土地上转出去。

但那时候我们的传统还只是在家庭内平分，不会因为你家生了孩子就可以去分别人家的土地。

集体制是雪上加霜，在小家庭内平分的传统上，再引入了苏联的村社制。那种“村社社会主义”，要点是随人口变动不断重新分配土地。苏联是人少地多，搞那套也许还可以，但中国恰好相反，人多地少。

因此，阴差阳错学回了苏联的那一套，中国农村在事实上也成了村社，成员第一不准自由流动，不准进城，第二就是随着人口变动不断调整土地，不断重分土地。

有限的土地在庞大的人口中不断细分，新中国成立后增长的好几亿农民全部禁锢在土地上。这实际上是农村贫困的根源。农民被束缚在一个具体的框框里，不能流动，也就跟工业化、城市化，跟现代文明没关系。

确权倒逼集体制

确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。“生增死减”在影响确权，进而影响农村土地的流转。

南方周末：2013年，中央层面在农村土地改革问题上强调最多的是农地的“确权”，并且把它写进了“一号文件”之中。其实这项工作在“土改重镇”成都其实已经践行了五年之久，为何直到今天才着手在全国层面铺开？而农业部部长韩长赋也承认“确权”工作至少还需要5年，似乎难度依然很大，确权之难难在何处？

周其仁：根据我的观察，5年之内能完成全国范围的农地确权（承包的耕地、居住的宅基地、村集体建设用地），就很了不起。

耕地承包权的确权发证是一个很好的观察点。早在1980年代，就有5个1号文件中提出给农民颁发土地承包证，但是直到现在，中国大多数农村的承包地也只是村里面写一张条子盖一个章。中国缺少尊重财产权、重视财产登记的行政传统，事实上厘清财产是政府除国防、治安之外最重要的工作。做财产登记，是让社会保持安宁和稳定最重要一环。我们就缺这一环，而且这些年来不断变迁，厘清的难度越来越大。

农村承包地的流转早在1980年代就放开了，但是规模始终不大，不是没有人愿意接手承包，而是产权关系太复杂了，不敢贸然进入。

在农村很多地方，生一个孩子，就要改变现有的承包关系，给这个孩子分一块承包地；死了一位老人，承包地也要相应收回，也就是“生增死减”，这也是学习苏联“村社社会主义”的一个结果。今天通过流转拿下来的耕地，明天可能就会因为一个或一批新生儿而改变，那“契约”还可靠吗？

南方周末：“生增死减”的做法多年来是否有所调整？