史正富：以法治、科学改造政府之手

7月2日，《东方早报・上海经济评论》记者采访了复旦大学新政治经济学研究中心主任、上海同华投资（集团）有限公司董事长、新书《超常增长：1979―2049年的中国经济》作者史正富，谈中国经济体制中独特的两对关系：央地关系、政府与市场关系。他认为，应该用法治化和科学化的手段，改造“政府之手”，进而完善中国的经济体制。

谈到可能打断中国持续快速发展潜力的因素，史正富认为，腐败是其中之一。

法治化央地关系

上海经济评论：你用“三维市场体制”解释了中国经济的超高速增长，你认为中国的经济体制是一个成熟的体制？

史正富：我不是说它是成熟的，而是说三维市场体制基本成型了。中央、地方、企业这三大主体的关系已经形成并运行了二十年，成效卓著。虽然还有种种问题，但基本结构合理，把中央的战略领导力、地方的谋划推动力、企业的创新活力都发挥了，实现了市场体系中的政府与企业的互相给力而不是互相冲突。但问题是这个“三维”体制还不稳定，因为地方政府目前的自主权还是政策界定的，它容易因人而变。迫切需要分析中央对地方，哪些权力给多了，哪些权力给得还不够，通过优化调整，实现法治化，让中央和地方的事权、财权、人权能够放在法治的轨道上。这是一个顶层设计问题。

中国是大国，中央政府与地方政府之间的关系和政府与企业之间的关系一样重要。我们不是联邦制，怎么把分权法治化，使得中央和地方两边都有稳定的权力，而不是我现在授权给你，政策上告诉你有这个权，过两天不给你我就收掉了。如果改成了法治基础上的合理地划分中央与地方权力，我估计这个体制还会更好一点。

上海经济评论：法治化的结果是中央政府的权力缩小，地方政府的权力扩大吗？

史正富：这个就要总结过去二三十年的经验，不能一概而论，要具体分析，在当代复杂多变的世界体系中，各种事权是集中在中央好，还是分解到地方上好。

参照企业的理念，认为整体的国家战略权限、制度设计的大权、高管团队（也就是地方领导人）的标准和选拔机制应该在中央，配套这些权力，中央就相应需要财权，多大的财政收入应该给中央，这些根据历史经验和经济学家理性的讨论应该可以逐步求解。另外中国有一个特色，中央可能要多拿点钱，就是中国的地理环境――西部的干旱和沙漠化、大江大河的治理、自然灾害的防治，总之国土资源的整治，还需要中央政府扮演更多的角色。但不管怎么说，中国这么大一个国家，发展不平衡，人口分布不均衡，教育文化水平地区间差异较大，肯定不可回到过去集中化的道路上去。

毛主席在1950年代论十大关系的时候已经提出来要把一些事权下放给地方。但过去失败的教训是，总是在行政分权上兜圈子，跳不出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。邓小平改革比较成功的是，一手是政府向企业放权，创造一个市场出来配置资源；另一方面是中央向地方放权，创造出一个追求发展的竞争性地方政府体系，这样子，不同的地方政府都有自己的推动力，它会尝试不同的政策、不同的体制，这也是我们的改革能够走出苏联改革的怪圈（苏联的改革弯弯绕，改来改去永远在兜圈子）的原因。中国在收和放之间，螺旋式发展，发展出来了，最大的原因就是地方政府介入，它成为了改革与发展的一个基本推动力。

上海经济评论：这是1994年的分税制的成果吗？

史正富：对，那是一次比较大的制度建设。分税制实施后，中央和地方都有了一个相对稳定的预期，在定下来的基数与分税比例下，地方经济做大的话，中央拿多少，地方拿多少，大体是可以算出来的。这就产生了一个使地方政府比较彻底地抓地方经济发展的动力。当官员要抓地方经济发展之后，他的心态就变了，否则都是上级任命的官僚，用谁不用谁，关系就很重要，官员的选拔就容易人情化、政治化，而一旦要干事，选人就不是看我喜欢你还是不喜欢你，而是看你这个人有没有本事，你干不成事，我就不敢用你。

你看中国官场的用人制度与实践，你能看得出来过去三十年用人的标准在变，地方政府管理地方的能力在变，就是实践中积累经验，学习出来的。早年，你看大部分地方官员讲话，基本上就是中央文件读一读，很少有特色；中央有一个全国发展战略，我地方的发展战略基本上就跟你差不多，现在很少看到这样的情况。每个地方都在寻找本地竞争优势，有什么历史传承，有哪些特定的自然资源，我靠哪个城市比较近，我怎么样用我的优势打造主导产业，实际上就是从本地竞争优势入手，把本地的经济搞上去。

政经联合模式未必过时

上海经济评论：未来可能不需要政府发挥很多生产性活动了，也就是政府职能需要转变，你认为呢？

史正富：搞企业管理的人都知道，企业从来不会有一个一成不变的模式，从来都是环境变了，战略就得变；战略一变，内部管理也要相应调整。现在问题是，在什么层面上变动？

怎么看在未来几十年发展中地方政府的职能和作用，是缩小其职能，还是基本维持其职能然后帮它优化？这是一个分歧，我的看法是地方政府的职能，不仅仅是地方基础设施的建设者，还是所辖区域通盘的战略规划与综合管理者，除了管经济，也要管社会稳定，管文化教育、环境保护。

上海经济评论：现在的问题是，地方政府是不是需要把经济职能分离出去？

史正富：我们一直讲要政经分离，但现在看看发达国家的财政困境，可能要经济学家来重新思考这个问题。在地方政府层面，究竟是政经完全分离好，还是有机整合好？地方政府不是一个国家，国家是垄断的，在960万平方公里内，没有人跟我竞争的；但地方不一样，你这个城市跟另一个城市是要竞争的，名为政府，你没有垄断权的。这样子的话，它的行为模式与国家是不同的，那么一个综合考虑经济发展、环境保护、社会发展的政府好，还是我只考虑社会公共事务，经济由企业家阶层去考虑更好？就是政经分离型的好，还是政经适当统一的好？我认为这是一个没有被研究和没有被回答的问题。我们只是先入为主地认为政经分开是好的，但我想这是在一个国家的层面上，没有说在互相竞争的地方政府层面上也是这样的。

我的直观观察是，在带有整合性质的基础上，有一定政经联合的地方政府可能是最好的，毕竟天底下的事情都是连着的，好的经济发展离不开好的社会环境，离不开好的环境治理；经济、社会、环境还有其他种种问题，其实都互相联系，究竟平衡点在什么地方，得有人站在一个中立的层面通盘考虑。你是依靠企业家跟社会团体斗争斗出一个环保平衡好，还是既有不同界别之间的矛盾冲突，又有一个仲裁性的地方政府站在超越财团和环保利益团体的利益之上来协调整合好？我的看法是，有整合的比没有整合的好。亚当・斯密提出看不见的手，我们各自追求自己的目标，市场和价格机制连在一块达到共同利益的最大化。但实践证明，在交易费用存在的情况下，通过私人利益自发互动而实现共同利益这件事不是永远都能做到的，在很多情况下，交易费用一旦过高，各自追求各自的私人目标或小团体的目标，往往会导致共同目标的架空，整体目标的丧失。

上海经济评论：地方政府能够平等对待经济目标与社会目标吗？毕竟经济目标的实现能够给地方政府自身带来利益，而社会目标不一定。

史正富： GDP挂帅，是一个历史环境的产物，就像老百姓过日子一样，刚开始时注重物质的东西，房子、家具，但是不是会一直都这样呢？不会，等他房子有了，家具也有了，他的第二代就跑去研究红酒了。这个道理同样用在发展上。

邓小平提出发展是硬道理，每一个方面都要发展，但经济发展是底子，是前提；所以过去几十年经济发展压倒一切，但发展到一定阶段之后，重心会改变。比如对环境污染的容忍度，随着经济发展水平的提高，大家的容忍度都降低了，包括政府官员。经济发展与环保的平衡点是随着经济增长的提升，不断地移到环保这边来的。外部因素是中央抓得紧，社会监督多了，其实内因是经济发展到一定程度了。其他方面，如劳工保护、收入分配的公正平等，也都是这个过程。

上海经济评论：我们这套体制只有建立在考核目标之上才会有效的，除了GDP，还有其他指标吗？

史正富：之前有人提出绿色GDP指标，不过现在也没有完成。但我知道现在很多地方政府是综合指标考核，不是一个指标。有经济、环境、社会指标，还有中央一票否决的指标。在有分权的单一制国家里头，中央政府的指导思想、提倡的理念还有它的考核体系这三者都是非常重要的，它可以系统地影响到地方政府的决策。另外，我想强调，地方政府的行为模式也并不完全是GDP导向；从内在动力上说，它追求的是地方发展与官员职业成长，这二者又密切相关。而地方发展的内涵随着发展水平变化又会因时而变。发展导向并不等于GDP导向。

科学建立政府会计报表体系

上海经济评论：地方政府参与生产性活动的一个结果是积累了巨额的债务，加剧地方财政乃至银行业的系统性风险。怎么解决这里的债务问题？

史正富：目前是只讲债务，不讲资产！学财务的都知道，负债与资产必须结合起来看才有意义，即资产负债率。西方政府借债大多是花费掉了；中国地方政府借债大部分是投资了，投在基础设施和对企业的创业激励体系上了，比如地方与税收优惠，技术与人才补贴、配套出资与贴息等等。这些都形成经营性资产，产生未来长时期的收入流。总之，这是一个管理问题，关键在于负债率，在于资产未来收入的能力及其派生的融资能力。不能先天性地认为地方政府融资就不行，也不能说不加管控。对地方融资平台要规范化建设，事前的监管、事后处置这两条机制要建立起来。

上海经济评论：还是缺少法治建设。

史正富：是迫切需要法规，如监管法规。但这不光是一个法治问题，技术也不过关。比如企业申请贷款，银行会考察你资产负债表、损益表、现金流量表，分析你还债的可能性，监控你贷款的使用。地方政府呢，什么都没有，最早国家开发行跟一个地方签个一揽子协议，整个几百亿元，没有项目，没有关于现金流量、资产负债表等的严格审查和分析。我的理解是，地方融资毕竟是一个新事物，突然要做起来，要大发展，大家都跟不上。粗放式发展这一段已经过去了，前几年是地方政府的借债高峰，现在是还债高峰，去年跟今年地方政府的日子很难过，都学到了重要经验。

另外，这么多地方政府一定会有地方政府出来创新，比如重庆，他们在探索，怎么样用地方融资平台，促进地方基础设施建设与新国企的发展，同时又控制债务风险，制定了一些规则。这是一个地方的尝试，当人家知道重庆有这个经验，好多人去取经，形成了地方的知识交流，横向传播。这也是中国改革开放30年的一个特色，很多好的政策与做法开始并不是中央的想法，而是地方有个经验，中央调研，调研以后推广。

我觉得现在这个过程不能仅局限于过去地方之间自主传播的模式，它需要专家的介入，包括世界银行的专家，中国的财政专家、会计专家、金融专家，帮助中国的政府建立探索形成这个监控、管制地方政府金融平台的一套法治和操作规则，就像现在银监会监控银行业务，银行给企业放款，银行就要监管审查企业的报表和业务，确定贷款的风险。以后实际上把地方政府融资平台看成一个大企业不就行了吗？一个市就是几百亿的事，也就一个大型企业的规模。希望银行有能力评估地方政府的资产负债表、损益表、现金流量表，那么地方政府的这三张表怎么编呢？现在是一个问题。它没有一个规范的报表，我们实际上从财政部开始到地方政府，还没有形成一个和中国现实配对的科学合理的报表体系。

上海经济评论：和财政预算是否要结合在一起？

史正富：对。实际上是预算所用的报表要改革。我们预算的这个表过于简单，它等于是三表合一，资产负债、收入支出和现金流入流出概念是混在一起搞的。这三对概念是不同的，互相配对的，我们现在经常糅在一块了，一个财政预算报表，告诉你说我财政是没有问题的，支出是哪几项，收入是哪几项，其中有一项是借债，但借债不能算是收入，只是现金流入。另外，中国比西方公共财政多了一个领域，就是资产产生的收入，国有企业、土地、股权处置、经营权拍卖等，是投资形成的经营性资产，然后产生收入。这在西方财政中不重要，但在当今中国财政中则很重要。这个问题牵扯到一个新的、更包容的、科学合理的、针对政府体系的会计报表体系，国家可以拿这个报表体系监控整个地方融资体系，银行可以用它来评估地方政府的风险有多大。

收入分配改革新思路

上海经济评论：在三维市场经济体制下，经济增长很快，社会矛盾也趋大。其中一个原因恐怕是它造成了过大的收入差距。