夏斌：城镇化难成下一轮经济改革切入点

经济改革的逻辑与行动

中国下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口，推动以土地征地、社保、财税和“国退民进”为主要内容的四大改革

当前中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重，正如中共十八大报告所说，表现在方方面面。现在不是讨论“要不要”改革的时候，而是要具体探讨改革从哪里突破，采取哪些措施，路线图、时间表是什么。中国经济改革要不要“顶层设计”？有人认为，可继续“摸着石头过河”。但是，不事先进行涉及诸多领域、诸多政府部门制度政策调整的“顶层设计”，我们能否真正推进改革？

一是很难。经过30多年改革，剩下的多是难啃的“骨头”。针对这些难题的长期协调难以突破；二是会耽误发展大局。面对复杂问题，如果缺乏总体谋划，仅推进A问题改革，引出B问题改革需求，再改革B问题，进而再引出C、D问题并有针对性地解决，改革效率低下。

事实证明，四平八稳推改革，功效不明显。充分估计下一轮改革中利益格局调整可能更加艰难，深层次改革会更加复杂，还可能出现意识形态争论和短期经济不稳定等纠结，很容易就易避难“绕道走”。其结果就是在综合国力持续大幅提升的同时，国民怨声载道，经济不可持续的风险与挑战难以彻底解决。

经济问题背后的逻辑

研究“顶层设计”，就要准确把握当前中国经济发展中的各种问题和矛盾。

十八大报告指出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。转变发展方式的立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。这一系列表述的逻辑简明清晰。

具体怎么改？十八大报告从三个角度进行了阐述。

纯粹从经济方面，一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平；从民生与社会管理角度，一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理；从讨论生态文明必然涉及的经济问题出发，中国需要优化国土空间、促进资源节约、加大生态环保力度及相关的制度建设。

上述各方面无不涉及经济问题和体制改革，但仅从经济角度出发，如何梳理其因果逻辑？如何厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络，找到“抓手”或“突破口”？这是决定中国未来改革成败的大前提。

根据魏杰等人的研究，目前经常议论的各种经济问题，可以用以下四种重大的结构分析方法进行归并。从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”入手，可以发现，现实经济暴露的各种问题，有的是重大结构扭曲的衍生结果，有的是重大结构扭曲的成因。

一是按国民生产总值的支出法分析，最近十年来投资、消费、净出口比例严重失衡；二是按国民生产总值的生产法分析，近十年来中国产业结构发展不协调；三是按国民生产总值的收入法分析，近十年来国民收入分配格局严重失调；四是从国际收支法看，近十年来中国总储蓄大于国内投资。

从以上四个角度，国民经济中的各种结构矛盾与问题，都被包含其中并可得到解释。今后的改革从何着手、如何推进，首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有正确认识，弄清它们的关系，才能在统盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能寻找到改革的“抓手”。

从支出法分析，近年来居民消费率逐步下降最直接的原因，首先是上述国民收入分配中居民可支配收入急剧下降；其次是居民预防性储蓄动机增强，相当部分人担心社会保障不稳定，有点积余不敢消费。据美国学者尼古拉斯・拉迪估计，两因素的权重分别占75%和25%，要扭转此局面，涉及收入分配改革与社会保障体系改革。

为什么近年来居民收入未随着GDP增长而增长，且赶不上政府、企业收入增速？

在农村，在城镇化、工业化过程中本应归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府与企业所获。

在城市，居民收入增长慢，一是薪酬收入偏低；二是财产收入下降。股市下跌，储蓄是负利率；三是过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高，国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，促使了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中的资本与劳动力明显的强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

要扭转城乡居民收入增长慢的局面，问题直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

为什么产业结构会扭曲？从第二产业与服务业关系看，一是税收问题，部分省市进行的“营改增”税收改革试点，有利于缓解这个问题。

二是又回到收入法分析，是政府收入增长过快所致。过去几年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，放大了资本投入，所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企分红比例极少，以大量积累利润和巨额资本撬动巨额信贷资金，并实施多元化经营，以不断推动高投资水平，造成了产业结构的重大扭曲。

三是我们对民营投资的限制过多、门槛过高，资金难以进入。

四是利率、汇率、资源要素价格改革滞后，加上前几年外部需求刺激，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。要想彻底扭转此局面，问题直指税收改革、国退民进、落实“新非公36条”、利率汇率资源等要素价格改革。

长期来看，扭曲的收入结构、支出结构和生产结构再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素，导致前几年中国的大量产品与服务，除供应国内部分消费和投资外，必然表现为大量的净出口。2007年至2008年，中国的经常项目顺差分别占GDP的10.1%和9.1%，2011年才降到2%左右。

归纳以上分析可以发现：

第一，每一种分析都只是从国民经济不同的侧面，针对不同的经济关系，以特定的经济范畴反映国民经济运行中的问题。

第二，如果以静态视角汇总四种方法的分析，中国经济运行中似乎存在并列、无关的结构扭曲问题。但如果以动态的视角分析，它们又是相互关联的，有的就是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果关系。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独解决，都是不可能的。

第三，相关结构问题的形成动因，不仅仅局限于实体经济本身。中国经济正处于转轨过程，利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革，但由于改革不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲起到了不可忽视的传导与推动作用。同时，与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素，同样对经济结构扭曲起到了不可忽视的传导和推动作用。要纠正扭曲结构，必须减少政府在市场运行中的过度干预，重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。

第四，全球危机后，中国主动或被动地启动了国内经济结构的重大战略性调整，有利于恢复世界经济的再平衡并促进全球经济健康发展。而全球经济的恢复和健康发展，也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。

城镇化是否是改革突破口

有人认为，城镇化是改革突破口，对此可以进一步分析。

中国实际城镇化率已达51%，但按户籍人口计算，实际城镇化率仅35%左右；按陈迅雷的计算公式，以“城镇非就业人口”加上“全国非农就业人口”除以“全国总人口来估算城镇化率”，2011年中国城镇化率已达60%。

两个结论大相径庭，但都试图说明，城镇化率重要的不是按哪种口径计算，而是要看离开土地后的农民，是否享受了城市居民“均等化公共服务”，城乡居民收入差距是否在缩小。

2012年7月笔者曾提出，城镇化第一意味着农民要进城，但这不单涉及户籍改革，而是意味着农民工要像市民那样，享受教育、医疗、养老等基本公共服务和福利。国家发改委副主任杜鹰曾说，一个农民工进城，财政的平均成本是8万元，全国2.5亿农民工，合计20万亿元。城镇化，意味着各级财政要拿出巨额资金。

第二，农民工进城后要有住房，要配水、电、气、道路、排污等设施。这些基础设施建设谁来投资？若政府资金不够，民间资金能否投入？政策如何引导？“新非公36条”如何真正落实。

第三，农民工要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期的收入。靠什么？靠就业。全国除少数城镇有条件发展重大项目的第二产业投资外，广大中小城镇更多要靠发展劳动密集型的服务经济。这主要靠民间资金，靠中小企业，靠税收、金融等政策引导。一句话，我们必须真心实意地落实“新非公36条”。

要实现更高水平的城镇化率，第一要解决资金问题；第二，涉及投资门槛等行政管制和有效配置资金的金融、税收改革问题；第三，城镇化过程自然会增加基础设施投资。

体现中国消费能力提高的主体是城市居民，他们的消费是农村居民消费的3倍。显然，城镇化并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等改革，无法全面体现中央扩大内需的战略意图。

城镇化恐怕难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”“切入点”和最直接的改革任务，真正与经济增长有必然因果关系的，还是市场机制改革。

新的改革行动建议

中国下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口，推动以“四大重点”(土地征地、社保、财税和“国退民进”)为主要内容的改革。其中“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。

1.缩小收入差距的改革及反应

在全国城乡，应尽快出台已讨论七八年之久的、以体现“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。这一方案应如十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，要有量化的数据和具体目标，避免长期议而不决，贻误改革进程。

此方案包括：第一，未来八年中国“提低、控高、扩中”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等内容；第二，逐年缩少城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标的；第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面的、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。

只要坚定不移地推进以上三项改革，逐年提高城乡居民的社会保障水平，财政必将入不敷出。这可进一步倒逼财税体制改革，制定中长期改革预算。为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，金融部门也不得不结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。

在农村，要想真正提高农民收入，必须依法进一步改革土地、征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。

目前，城乡居民财产性收入差距已超过城乡居民收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，实际上是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的基础上，落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。

要改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以通过出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。要杜绝各级地方政府以提高征地价值补偿倍数这一“恩赐”型行政方式“回归农民权益”。要强调“合法补偿”，而不是“公平补偿”，防止地方政府以“公平补偿”为名，继续侵占农民的利益。

通过这一改革，可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度，增加财政收入。但土地长期增值收益回归农民后，中国经济还会暴露更为突出的问题。

一是土地出让金骤然减少，城镇化建设中的投资和基础设施建设资金马上捉襟见肘。二是按照国家有关规定，土地出让收益还须按固定或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。因此，若改革后土地出让金骤然减少，不仅会影响地方城市建设，还会直接影响农村教育、农业、水利建设等。

地方财政难以生存，最终会要求中央与地方财力、事权重新划分，要求财税体制改革。如果此时中央政府再需统筹考虑收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，财政必然难以维持下去。

此时如果决策者坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，