贺雪峰：深圳土改述评

一

深圳是特区，特区的特点是摸着石头过河，允许试，边试边总结经验。

同时，深圳作为特区，拥有其他地区所不具备的诸多政策优势，从而可以在极短时间吸引大量国内外资金来深投资建厂发展，经过30年的发展，深圳由一个小渔村，变成了一个拥有人口一千多万的特大都市。

与一般生产要素可以流动不同，土地是不可流动的生产要素，深圳的发展是在深圳市大约一千平方公里土地上的发展，在深圳城市发展过程中，以前从事农业生产的土地逐步变成了城市建设和工业发展用地。农地非农使用的巨大增值收益成为所有人争相获取的利益。在严格的土地管理法出台前，作为土地实际所有者和承包经营权人的村社集体和村民，自然近水楼台先得月，集体将土地盖成厂房然后招商引资，坐收厂租，村民则宅基地上盖了大量房子租给来深圳打工的农民工，坐收房租。在深圳特区优惠政策下面，国内外资金有到深圳发展的极大动力，资金的涌入带动了深圳全域的工业化，国家（深圳市区政府）、村庄集体和农民，三个轮子一起转，高端低档一起上，结果就是深圳经济增长速度极快，在很短的时间内其经济总量即达到不可思议的规模。从深圳市政府的角度看，虽然村社集体和农民未经批准即在耕地上建厂房和在宅基地上建小产权房不合政策甚至违反法律，但一是当时国家土地管理并不十分严格，二是深圳是特区，特事特办，村社集体和农民将农地非农使用，就可以容纳更多工商业的发展从而提高深圳的经济发展总量。农民违反政策了，但深圳市实际上却获得了更多建设用地，并因此更快推动了经济增长，何乐不为？

正是三个轮子一起转，在深圳经济高速发展的同时，其土地资源很快耗尽，土地资源的利用程度远超警戒线，现在基本上已无地可用。而之前三个轮子一起转所形成的土地利用无规划，和土地权属不规范，以及因为土地利用而产生的各种既得利益和利益刚性，又使得整个深圳市陷入严重的城市无序之中，深圳要实现产业升级，实现城市发展的有序，实现合理的规划目标，面临着严重的调整土地权属的极大障碍和困难。如何改变目前形成的几乎是混乱无序的土地使用状况，成为深圳能否实现经济转型和城市发展的一个未曾预料到的关键因素。

二

我们先来看几组媒体报道中有关深圳土地情况的资料和数据。

第一组数据来自《中国经营报》（2012年6月1日）的报道：“深圳另类土地确权”（记者龙飞）：

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国土资源部批复的指标显示，深圳到2020年的建设用地总规模指标是976平方公里，但到了2010年的实际用地已经达到917平方公里，只剩下59平方公里，到了2011年更只剩下42平方公里。

但深圳很难再争取到更多的指标，因为即使按照现有的标准，到了2020年深圳的土地开发强度也已经达到49%。与深圳一河之隔的香港，截至2011年其土地开发强度也不过19%。按照国际惯例，一个地区国土开发强度达到30%已经是警戒线，超过该限度，人的生存环境就会受到影响。同样面临这种压力的也远不止深圳一家，毗邻深圳的东莞市开发强度达到43%，佛山接近30%，长三角的无锡市该数据也同样靠近30%。

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深圳究竟有多少违法建筑没人说得清，因为几乎每年都有大批的违法建筑拔地而起。按照相关部门公布的数据，截至去年12月，深圳违法建筑达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%，占深圳市总建筑量的一半。

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坪山新区的金沙社区，1.69平方公里，全村1400多名原居民，15000人的常住人口。在金沙社区2456栋各类建筑物中，违法建筑信息普查申报1361栋，建筑面积108.62万平方米。

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深圳中期目标是从30万人原住民手里盘活近300平方公里非法土地。

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“深圳小产权房的原因很复杂”。深圳查违办的官员向记者表示，三十多年前，深圳特区成立初期，全国各地的开拓者都涌向这座小渔村。为了让急剧扩大的城市人口有容身之所，“当时的深圳市政府鼓励农民利用农村集体土地合作开发这种‘统建房’。”其表示。

根据深圳市当时的相关规定，符合“一户一栋”政策的原居区，可以建一栋占地不超过120平方米，建筑面积不超过480平方米的自住住宅。实际上深圳聚居民所拥有的房产远不止此。

第二组报道来自《南方周末》（2012年7月6日）的报道“深圳土改：难复制的试点”（记者黄河）：

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“四五十万平方米的城中村里，可能只有五分之一是原村民和集体的合法用地，其他都处于权益不明的灰色地带”。

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在2002年出台一系列关于处理“历史遗留违法建筑”的规定后，深圳市在2004年更以城市规划“全覆盖”的方式，一举将特区外260平方公里土地转为国有土地。

一位曾参与规划的业内人士向南方周末记者表示，在当时严格的耕地保护制度下，深圳市要将特区外的农业用地指标转为可开发的城市建设用地“近乎不可能”，尽管“农业用地”早已盖满了厂房与住宅。在经历了艰难的争取之后，考虑到深圳特区建设的特殊历史背景，国务院以“下不为例”的方式批准了这一统征方案。

即使完成了全市土地国有化转制，深圳也发现自己面临更尴尬的处境：

尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但是大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有，而随着城市化过程中土地价值的不断提升，政府也越来越难以支付这笔数额巨大的补偿。

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其他城市在农地转用模式下，土地收益的大头在政府手中，因此地方政府有很强的动力去推动农地转用。而在已经完成了土地转制的深圳，社区改造的土地增值收益主要掌控在原城中村集体手中，政府土地规划部门不得不适应从“主导者”到“协作者”的角色转换，并且认真考虑原社区居民的发展需求。（就是当食利者的要求）。

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“过去许多年，政府和市场都狭隘地将土地转型当成了房地产开发的工具，却从来没有认真想一想，深圳真的需要这么多房子吗？”深圳公众力商务咨询有限公司董事长范军向南方周末记者问道。曾经在国土规划部门任职多年的范军，以“体制外”身份提出了自己的质疑。

范军注意到，随着产业外迁，深圳原特区外的城中村已经大量出现住宅、厂房空置与利用率不足的情况，“如果我们不能提前考虑应对，很可能下一届政府要面对的就是‘一堆空房子怎么办’的问题。”

第三组数据来自《新世纪》（2012年5月25日）的报道：“深圳再土改”（记者 李雪娜 张艳玲）：

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从土地权属来看，经1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，作为中国东部高度发展城市的代表，深圳理论上已是全国惟一土地全部国有的城市。但现实中，这里原来的农村集体仍实际占用大量的土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化。

2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。这其中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有四分之一（95平方公里）为合法用地。

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受生态保护和国土管控等约束，从2011年算起的未来十年，这个城市仅能提供约42平方公里的新增建设用地。另一方面，存量土地盘活困难，尤以原农村土地为甚，这些土地上，附着占深圳市整体房屋数量近二分之一的建筑，即俗称的“小产权房”。约四分之三的该类土地存在着产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，极大影响土地盘活利用。

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在深圳东部的坪山新区金沙社区，正在进行整村统筹土地整备确权。“这一模式的核心和关键在于，政府必须让渡部分土地增值收益，并把土地增值收益的分配权整体赋予股份合作公司，由股份合作公司与居民博弈。”深圳市国土规划处原处长贺承军分析说，因为边界明确的土地增值收入赋予给了股份公司，收益的分配就变成了他们的内部行为，股份公司在分配时必须约束居民的行为和自身的行为，如果再发生新的违法抢建，只会稀释既得利益，而不能获得新的利益，违法抢建就失去了利益推动力。

位于中心城区的福田区岗厦社区改造则采用了“城市更新”的模式，深圳的城市更新早在2010年即展开实践，是对已经不适应现代化城市社会生活的地区进行拆迁、改造、投资、建设，可分为重建或再开发、综合整治以及功能改变三种。这种模式与“土地整备”最大的不同是引入了开发商。在股份合作公司和开发商达成协议后，政府批准将项目地块的国有土地使用权整体协议出让给发展商或者用地企业，收取土地出让金。其间可根据项目发展的需要，合理调整土地用途。

正在推进中的“城市发展单元”模式则希望结合上述两种模式的优势。在实施程序上，经过可行性评估、明晰权益、明确利益分配方式和实现方式，到制定具体实施方案和后期评估，不同阶段引入市、区政府或相关权利人等管理主体。

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事实上，深圳市30多万原住民，掌控着将近400平方公里的土地，岗厦、大冲等“城中村”高额的拆迁费，曾一夜之间造出了数十个亿万富翁。因此在本轮土改方案设计中，有一种观点认为，深圳原住民享受了诸多土地增值收益的好处，此次确权不应再继续“让他们享受地主或资本家身份”。

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深圳前30年快速城市化过程中，土地利用实际上是见缝插针式的，好用的就先用，急用的就先用。目前，深圳5000平方米以上的工业园区有3881个，用地非常分散，尤其在原特区外非常无序。也正因此，如果不能通过制度设计来解决土地的二次利用问题，就没有办法支撑深圳未来的城市发展和产业升级。

三

以上引述的信息十分丰富，只作大略评论。

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深圳是特区，形成目前土地乱象的时间起点是在修订的《土地管理法》出台前。按《土地管理法》（修订）（1998年）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，深圳以及整个珠三角地都的发展，都以招商引资，三来一补为发展起点，基本上是政府和村社集体一起上，调动了各方面招商引资积极性，而农民通过在自己宅基地上建房出租，来获得土地非农使用的租金收益。按《土地管理法》，深圳土地实践中，违反政策之处甚多，第一，宅基地只能自用，不能流转，宅基地上建房也不能用于经营性目的。深圳几乎所有农民都建房出租出售；第二，农地需经征收变为国有建设用地，才能用于经营性用途，但深圳只有少部分农村集体建设用地经过征收变为国有然后进入城市建设用地市场，而是不经征收即自建工业园区，自行用于经营性用途，甚至自行流转使用权；第三，耕地若用于建设性用途，必须经由土地部门的严格审批，但深圳目前在仍为农业用途的土地上已经建满厂房和住房，根本就没有农地尤其是根本就没有耕地了；第四，国家每年下达到地方的新增建设用地计划是不能突破的，但深圳市村社集体自行将集体土地用作建设用途，根本就没有纳入到国家计划范围内。等等。

以上诸项实践的结果是，在深圳有着极其优惠特区政策，海内外资金急剧涌入的背景下，深圳市在很短的时间即获得了经济总量的快速增加，深圳人口也由之前的30万原住民变成一个接近2000万人口的超级大都市。

不过，成也萧何，败萧何，深圳市在大量资金和人口涌入的背景下，几乎是没有规划也没有计划地鼓励所有力量参与到经济开发中来，就形成了各种不同主体、不同权属及不同集约程度的土地利用现状，其结果就是土地权属复杂，地块零碎，深圳未来城市发展和产业升级无法获得土地支撑，深圳面临着因为土地利益格局现状难以改变而被锁定在现状中的可能。看看欧洲老城改造，改造得动吗？深圳随便一个城中村就可以改造出数十个亿富翁，这样的旧城改造，就不如另建一个新城了。

深圳的情况，在沿海地区有很大的代表性，尤其是珠三角地区几乎都存在与深圳同样的土地困局。江浙情况如何？相对要好些？山东辽宁情况也要好些？北京这些年因为市政府纵容，小产权房已达到极大规模，问题极大。成都近年来似乎想走深圳的老路，走得通吗？

2

从现在的角度来看，深圳的问题主要出在以下几个方面：

第一、缺乏规划。整个深圳特区建设中，深圳市显然缺乏对全市土地的总体规划，在调动各方面积极性和贪快求大的思想下面，所有深圳市域的农村都被调动起来建厂引资，这样实现了与苏南类似的“村村点火、户户冒烟”的自主“三来一补”的土地非农化。

第二，缺乏远见。