张卓元：未来十年，政府改革是关键

张卓元教授是最近20年来中国重要经济政策制定的参与者和见证者。作为中国当代著名经济学家，他先后参与了中共十五大、十六大、十七大报告和中共十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、中共十六届三中全会作出的 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等重要文件的起草工作，还参与了“十五”规划、“十一五”规划建议的起草工作。

近日，在接受财新《中国改革》记者专访时，张卓元教授回顾了自改革开放尤其是中共十四大以来，中共历届党代表大会在经济改革理论和实践上的重大创新和突破，并对即将召开的十八大作了前瞻性分析，对十八大之后如何继续推动中国经济实现科学发展提出了自己的建议。

从十二大到十七大，市场取向的改革共识不断拓展和深化

通过逐步推动市场化、城镇化、工业化、信息化、全球化发展，最终实现现代化

财新《中国改革》：你曾多次参与中共代表大会报告和中央重要文件的起草工作，请你对改革开放以来历次党代会作一下回顾和梳理，这些会议在经济改革理论上都有哪些创新和突破？

张卓元：我主要从经济改革方面来谈。纵观改革开放以来的历次党代表大会报告，总体而言，呈现社会主义市场经济取向的改革共识逐渐拓展和深化的过程。党的十二大在经济领域确立了“以计划经济为主、市场调节为辅”的总方针，这较之以往纯粹的计划经济是一个重大突破，毕竟把市场调节纳入总方针了。十二届三中全会进一步明确社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”。这又是一个重大突破。党的十三大对如何完善社会主义商品经济体制进行了探索，提出了“国家调节市场，市场引导企业”的新的经济运行机制。

从1989年下半年到1991年，这种市场导向的改革趋势曾稍有过迟疑、徘徊和反复。但总的看，这一时期是一个市场取向和市场机制不断扩大的过程。

1991年10月至12月间，时任中共中央总书记江泽民同志主持召开了11次专家座谈会，就将于第二年召开的中共十四大上“经济体制改革目标如何确定”、“计划与市场的关系如何表述”等重大问题听取经济学家等的意见。我参加了这11次座谈会。当时，大家一致的意见还是改革开放只能前进，不能倒退，取得了建立社会主义市场经济体制的共识。这个社会主义市场经济体制有两重含义，一是市场在资源配置中发挥基础性作用，二是这样的市场是有国家宏观调控而非放任自流的。

1992年春，小平同志发表一系列南方谈话，指出计划经济不等于社会主义，市场经济也不等于资本主义。

1992年6月9日，江泽民同志在中央党校讲话中表示，他自己倾向于“建立社会主义市场经济体制”这个提法。

在这些力量的推动下，同年10月召开的中共十四大就把“建立社会主义市场经济体制”明确为改革目标。

1993年召开的中共十四届三中全会出台《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制的内涵、基本框架和构成要素。该《决定》提出了支撑社会主义市场经济体制的“五根支柱”，明确了以公有制为主体、多种经济成分共同发展，国企改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；建立统一开放的市场体系；转变政府管理经济的职能，政府宏观调控应以间接调控为主；以按劳分配为主体，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路；建立多层次的适合中国国情的社会保障体系。

我认为，这是一个很好的“顶层设计”，到现在还是适用的。譬如国企改革、社保体系建设等，到现在也还有待大力推进。

到1994年，中央推行了分税制改革，逐渐规范税制。

1997年召开的中共十五大有很多贡献。一是提出对国有经济实施战略性调整，国有经济应该有进有退。国有经济主要是控制国家经济命脉，可以从一般竞争性领域退出来。十五届四中全会进一步提出“抓大放中小”，把国有中小企业都放开搞活。二是公有制有多种实现形式，股份制是一种较好的企业组织形式。三是提出依法治国。四是进一步明确了社会主义初级阶段的基本路线和纲领，在分配方面，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。

2001年，中国加入世界贸易组织，这是中国经济融入世界进程的一个重要里程碑。

2002年召开的十六大是一次换届的大会。十六大的最大特色是提出了到2020年全面建成小康社会的目标。在经济体制改革方面，十六大提出，要到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。要深化国有资产管理体制改革。即：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。十六大还提出，要“走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略”等。

我认为，比较重要的还有2003年召开的中共十六届三中全会及其做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》首次提出了科学发展观，提出了“五个统筹”，即按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

这是基于新世纪以来中国在城乡、区域、经济社会、人与自然(即资源环境)、国内国外市场等五个方面发展已不均衡的状态而提出来的。这是以“以人为本，全面、协调、可持续发展”为内核的科学发展观的重要内容。

“五个统筹”看起来针对的是发展问题，实际上指向的也是改革问题，因为所有这些统筹，都需要通过制度革新来实现。

十六届三中全会还提出，股份制是公有制的主要实现方式；要建立现代产权制度，保护产权；加快对垄断行业的改革等。

值得一提的是，2005年召开的十六届五中全会提出加快推进行政体制改革，转变政府职能。

2007年召开的十七大，最主要的贡献是由胡锦涛总书记阐述了科学发展观。十六届三中全会只是提出了科学发展观，但未详述，十七大上，胡锦涛同志对此充分展开阐述。十七大还提出建设和谐社会，继续深化其他方面的改革。

总的来看，每次会议，都是在不同的发展阶段，根据当时的形势，有针对性地提出与之相适应的发展战略。这些会议的主线，就是通过逐步推动中国的市场化、城镇化、工业化、信息化、全球化发展，最终实现现代化。

党代会报告是如何炼成的

报告的形成历时十月，一般要经过二三十次的反复修订

财新《中国改革》：根据你的经历，党代会报告起草组规模有多大？由哪些成员组成？起草周期有多长？起草程序是怎样的？

张卓元：据我所知，十四届三中全会报告起草组有20多人，起草组组长由中央领导同志担任，下面分设几个小组，我在市场组。此后，起草组规模越来越大。十五大报告起草组有近四十人，我在经济组；十六大报告起草组有四五十人；十七大报告起草组有50多人。

起草组成员一般来自中共中央政研室、中宣部、中组部、统战部、国家发改委、国务院发展研究中心、中国社科院、中共中央党校等机构，还有来自地方的高级干部。

起草组一般在岁尾年初开始工作，工作时间大概十个月。

十五大、十六大、十七大报告的起草组成立时，先由时任总书记讲话，提出总的指导思想和要求，一般是最主要的宏大的主导思想(譬如以邓小平理论为指导，以改革开放为主调等等)。然后，起草组开始拟出提纲。

记得在草拟十六大报告提纲时，对于新世纪头20年是以全面建设小康社会为主要目标，还是以加快实现现代化为主要目标，起草组内部有不同意见。经充分讨论，大多数人还是觉得前一个提法比较务实。在讨论时，大家解放思想，不设框框，畅所欲言，一旦落实到文件，就变成全党的集体智慧，不再是个人思想。

在起草过程中，一般要向中央汇报多次。形成征求意见稿后，一般发给全国100多个省部级单位，征求领导干部的意见。然后对征集到的意见，一条一条讨论，决定是否吸收并修订。一般要经过二三十次修订。

党代表大会报告，还要经过中央全会和全体代表讨论并提出意见。按照这些意见，经过多次斟酌修改后，由代表大会通过。

未来十年，政府改革是关键

政府应特别致力于创造并维护一个良好的市场环境

财新《中国改革》：十八大将于11月8日召开，你能否就其主旨做些前瞻性分析？你对十八大有何期望？

张卓元：我觉得，十八大以后，还是要着力推动两个《决定》(即十四届三中全会通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十六届三中全会做出的 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》)的落实和完善，把改革置于更加突出的位置。这两个决定都是很好的顶层设计，关键是要推动落实。

到2020年，我们要力争建成完善的社会主义市场经济体制。关于如何完善社会主义市场经济体制及如何实现这一目标的详细的经济体制改革设计，估计将在2013年的十八届三中全会上才能做出，就像十四届三中全会和十六届三中全会所作的一样。

我觉得，今后，中国经济发展要实现调结构、转方式，最重要的是推动政府改革、垄断行业改革和分配制度改革，其中，政府改革是关键。政府要有所为，有所不为，做好自己该做的事，而不要越俎代庖。政府和市场的界限要分清，凡市场能有效做好的就交由市场去做。政府应主要做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是致力于创造并维护一个良好的市场环境。政府应是一个公正的裁判员，而非集裁判员和运动员于一身。

目前，虽然中国的商品市场化发展起来了，但是，要素和服务领域的市场化还相对滞后，土地、劳动力、环境和资金等要素价格存在着一定程度的扭曲，制约着实体经济的发展。经济增长速度提高了，但能源、资源和环境对发展的制约也开始显现。在大家都重视“总量”问题的背景下，提升“质量”的要求日益迫切。民营经济搞起来了，但在诸多行业和领域阻碍和制约民营经济做大做强的垄断因素也不断凸显。适应社会主义市场经济要求的行政管理体制基本建立，但经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”以及公共服务“不到位”的问题依然存在。社会财富在飞速增长，但是，“蛋糕”的分配却不够合理，收入差距扩大的趋势并没有根本扭转，社会保障制度依然滞后于经济社会的发展。

鉴乎此，中国经济改革的关键在于：深化国企改革和打破行业垄断，这有赖于政企分开和政资分开；深化国有资产管理体制改革，有赖于政资分开和政事分开；建设现代化的统一开放的市场体系，有赖于打破地方政府的市场封锁和分割；深化要素和资源的市场化价格改革，有赖于放松和消除行政管理价格；建立公共财政体系，逐步实现基本公共服务均等化，有赖于强化政府社会管理和公共服务职能，加快服务型政府建设；完善现代金融体系，有赖于政府的有效监管和调节；要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，有赖于政府不再充当资源配置的主角，加强和改善宏观调控，实施适当的宏观经济政策，使“看不见的手”和“看得见的手”有机结合起来。

要把一切成功的有效的改革经验和做法，及时上升为法律，以便更好地指导改革、推进改革。逐步把改革和发展纳入法治轨道，使社会主义市场经济法治化。

保持7%左右的经济增速

关键是要又好又快发展，在好的前提下发展，不要追求太高速度

财新《中国改革》：对中国经济能否像以往一样继续长期保持高增长态势，在经济学家群体中有不同看法，有人乐观，有人悲观。你怎么看？

张卓元：目前，继续要求中国经济达到两位数增长，反而对改革不利。

旧的发展方式造成的资源匮乏、环境破坏、投资和消费失衡、民众收入水平提高过慢、最终需求不足、产能过剩等问题依然远未消除，我们实在不能继续走这条给我们带来巨大代价的盲目追求高增长的老路了，中国必须走良性发展的路子。经济增速不放缓，增长方式就很难转；要转变经济增长方式，就要适当放缓增长速度。

作为经济大国，中国若能保持7%左右的经济增速，已经算相当不错了。中国将7%左右的经济增速保持至2020年，应该不成问题，因为中国正处于工业化、城镇化发展阶段。关键是要又好又快发展，在好的前提下发展，