赵俊臣：昆明市全域城镇化的几个问题探析

赵俊臣 云南省社会科学院

在中共昆明市委、市政府的正确领导下，昆明市全域城镇化正加速推进，取得了突出成就。但是农村小城镇化的推进速度不快，已经影响到全域城镇化的大局，建议引起高度重视。

一、昆明市全域城镇化正加速推进，取得了突出成就

2010 年 7 月中共昆明市委工作会议作出提升全域城镇化建设的重大部署以来，市委成立了“市全域城镇化建设工作委员会及办公室”，市级各部门各县市区坚持全面谋划、全域布局，试点先行，整体推进，着力探索具有昆明特色的以城带乡、以工促农，城乡一体、协调发展的城镇化新路子。目前，全域城镇化建设总体进展稳步有序，全市城镇化率已达64%。取得的成绩与经验有下列几点：

（一）科学规划先行

市级规划强化从战略层面研究城镇定位和空间布局，按照“重点保护、限制开发和优化开发”功能区要求，明确并实施 1 个主城、4 个辅城（安宁、嵩明、宜良、富民）、4个次级城市（石林、寻甸、东川、禄劝）和 19 片重点区域的城镇发展战略，构筑 “中心城市――二级城市――三级城镇（市）――重点镇――一般镇”五级现代城镇体系，最大限度聚集核心区带动力，形成阶梯层次带状带动力。

（二）政策支持有力

针对全域城镇化建设试点出台了 13 个市级配套政策；明确了市级财政每年从缴入市级国库的土地出让收入中提取 4%，专项用于全域城镇化建设工作。此外，在新型社区建设、城乡就业、养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度等方面，加强研究，强化措施，努力实现城乡一体的无缝对接。

（三）放宽户籍控制

进一步放宽城镇居民准入条件和迁移限制，实现农村居民到乡镇“零门槛”落户，构建农村居民转户的绿色通道。同时，对附着在现有户籍上的城市建设、 人口与计划生育、教育卫生、社会保障、劳动就业、社区管理等城乡差别政策进行调整，逐步缩小城乡差异，让进城的农民与城市居民一样，同城同权利，同城同待遇，在城镇落户定居下来，变成市民。

(四) 推进三重三置换

通过农地重整、村镇重建、要素重组，以宅基地、 承包地及农村集体资产的用益物权置换城镇产权住房、社会保障和和股份合作社股权，从而盘活农民的资产、农村的资源，促进产权、土地等生产要素的市场化配置和流转，破解城镇化建设中的投融资和土地等难题，推进土地向规模经营集中、产业向园区集中、农村人口向中心镇和新社区集中、公共服务向建成区集中。

（五）试点推进顺利

目前，全市 19 个全域城镇化试点已有 17 个开工建设，试点拆旧区面积达 47859 亩，建新区面积达 17914 亩，投资估算 400 亿元以上。试点建成后，将盘活土地资源近 3 万亩，实现近 20 万农村居民集中居住。

二、昆明市农村城镇化推进不快的表现

在以现有城市城镇和试点区为代表的全域城镇化加速推进的同时，远离城市城镇的农村主要是不临交通主道的乡镇的城镇化推进不快，成为了影响全域城镇化的“短板”。

（一）全域城镇化的多种解释需要统一

昆明市要实现的全域城镇化，目前尚未一个权威的概念阐释，更缺少一套具体化的指标体系，实践中人们的理解也就仁者见仁、智者见智。例如，有的认为，按照字面理解，所谓全域城镇化就是市域内全部实现了城镇化，不存在空白死角。另有的认为，所谓全域城镇化的实质是市域内的农民从农民身份转变成为市民。还有的认为，将全部乡村变成城镇、将全部农民变成市民是不切实际的，准确的提法是让农民实际上享受与市民一样的福利待遇。

由于认识不统一，实践中分管全域城镇化的有关部门的工作重心，没有更多的放在广大的乡村如何城乡一体化，没有更多的放在市域内的农民怎样从农民身份转变成市民，没有更多的放在农民实际上享受与市民一样的福利待遇上，而是对于早已城镇化的城区和县城投入了不少的精力，被称作关注锦上添花。在此，我们不但没有任何反对昆明主城区和县城的进一步发展、继续锦上添花、更上一层楼的意思，而且希望它们继续发展的更好；我们的建议是，广大的乡村和农民是弱势群体，需要更有力的部门和更有力的措施为他们谋划利益，才能最终消除城乡二元差距。

（二）农村城镇化规划需要根据新要求认真组织修改

截至目前，昆明市远离城市城镇的农村特别是不临交通主道的乡村的城镇化的规划，大都是前些年编制，具有范围小、标准低、排斥农民市民化等特征，急需根据全域城镇化的新要求认真组织修改，有的需要重新编制。

例如，禄劝彝族苗族自治县雪山乡位于禄劝县城东北部，距昆明233公里，离县城193公里，是该县边远、贫困的一个山区乡，目前有2825户、11802人（其中少数民族1732人），集镇人口1531人，城镇化率12.97%，按照市里规定三板块城镇化率40%计算应该有4721人转入城镇。目前乡政府所在地原有的集镇规划面积仅有 0.75 平方公里，由于规划年代久远，适应不了小集镇的发展要求，该乡“十二五”规划决定把集镇规划区面积扩大到 1.0 平方公里，详细性规划 0.3 平方公里，要求2012 年完成集乡镇农贸市场建设，面积 2000 平方米；2013 年完成乡集镇排污管网建设，管网全长 5 公里；完成乡集镇牲畜交易市场建设，面积 2000 平方米；2014 年底完成全长 2.5 公里、宽 30 米集镇环城路段；2015 年底将建成沿环城路建集镇商业街。显然，雪山乡政府所在地的集镇规划按照现有条件而作，是实事求是的，但是，用全域城镇化的要求看，集镇的面积、人口、基础设施等，都离城镇化相距甚远，需要新的规划。

至于不少集镇目前普遍存在的有镇无街、有路不平、有水不净，自然环境恶化的问题，建议尽快提上议事日程，加以解决。

（三）前些年乡镇改街道后需要尽快落实实质内容

2009年下半年，昆明市主城四区所辖的乡镇改为街道办事处，乡镇长变成街道办事处主任，农民一律变成居民，政府希望此次撤乡改设街道办不是简单地改名称，而是体制、机制、管理方式、思想观念的大转变。但是，由于配套的政策措施没有跟上，多数乡改街道办事处的仅仅是换了个牌子，农民并未得到较多的实惠：一是医疗，多数仍是新农合的办法；二是优质的教育资源仍然不可能享受，不可能像城里人一样让孩子去上更好的学校，就算挤进去了，还要交一大笔择校费；三是在街道办事处范围内，都没有像样的大医院，只能在小医院里接受医疗服务；四是街道绿化、卫生管网、路灯照明、消防、安全保卫等都没有像城里的社区居民委员会有专门的部门管理，还需要自己筹钱建设，有的筹不到钱只好不建设。

（四）已决策的农民转市民的成本需要具体落实

市里已决策到 2015 年，全市城镇化率达到 70%以上；未来 10 年，昆明将有近 120万农村人口转变为市民，进入城镇生活。据中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》指出,今后20年,中国需要解决4亿农民工的市民化问题，按照每人平均10万元计算,每年需要投入2万亿元。按此推算，昆明市未来 10 年将有近 120 万农村人口转变为市民，约需1200亿元。这样庞大的数字，需要市、县、乡、个人各投入的数量，特别是各级分担的可能性与可操作性需要认真研究与具体落实。

据市全域办测算，按照转户后享有的城市养老、医疗、失业、低保、社会援助等5项可以明确测算的类别来统计，昆明市农转城每转一个人财政投入大约在1850元。而这笔钱并非由昆明市单独承担，中央和省承担75%，市县两级大概承担25%。其他如住房、教育、医疗等方面的投入，由于数据缺乏，暂未测算，尚未纳入成本计算中。

（五）指派的带动需要有实际的内容，

市里已决定，支持国家级开发区拓展发展空间，以委托管理方式，分别把呈贡区马金铺乡委托高新区、呈贡区洛羊镇和官渡区阿拉乡委托经开区、呈贡区大渔乡委托度假区实体化管理，以满足开发区发展空间需求，解决长期以来存在的征地、拆迁等重点难点问题。与此同时，实施园区基础设施提升工程，设立市级园区发展专项扶持资金，引导各园区多渠道筹集建设资金，每年投入不低于100亿元建设资金，加快道路、给排水、供电、环保设施等基础设施建设；加大园区土地收储及征地拆迁工作，努力从根本上解决项目等土地、等基础设施的老大难问题。

就实际效果看，得益最大的是托管者，因为他们获得了非常宝贵的发展的土地空间。与此同时，被托管的当地农村农民的需要有具体实际的内容。

（六）警惕有可能重复其他省市区曾出现的重大问题

昆明市在推进全域城镇化进程中既定的政策之一，是推进三重三置换三区联动，突破城镇化建设瓶颈。 “三重三置换”即通过农地重整、村镇重建、要素重组，以宅基地、承包地及农村集体资产的用益物权置换城镇产权住房、社会保障和股份合作社股权，从而盘活农民的资产、农村的资源，促进产权、土地等生产要素的市场化配置和流转，破解城镇化建设中的投融资和土地等难题，推进土地向规模经营集中、产业向园区集中、农村人口向中心镇和新社区集中、公共服务向建成区集中。

根据国内其他省市区的实践，要特别注意并村、置换中强迫农民进城上楼的问题，尤其是在土地出让制度中的出让金制度不规范，产生对农民的强迫与掠夺，造成大量的贪污腐败现象，要给予高度重视。

三、加快推进农村城市化的若干理论问题

（一）把全域城镇化上升为全域城市化

易宪容认为，应该把“城镇化”更推进一步，把“城镇化”改变为“城市化”。这一观点是有道理的。因为城镇化中的“镇”字与传统的“乡镇企业”的“镇”联系在一起，仅仅是广大的农民走出一小步而不是一大步，即没有让农民从农村真正走入城市，而是停留在与农村不远的乡镇，仍带有某种歧视的味道。只有“城市化”才能把传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合，让农民真正进入城市。

实践中，农民工进城有的到大城市，有的到小城市，又得到小城镇，这既有政府引导的因素，但更多的是市场选择，相当多的人都在自愿适应选择过程中已各得其所。政府一方面应该尊重农民的自愿，另一方面当然应该对此进行服务。

（二）把农村城市化作为全域城镇化的关键点

大家取得的共识是，全域城市化的关键点在农村。目前，昆明的主城区早就是“赛欧洲”的城市，县城城区以及乡镇政府所在地也早就是城镇了，不存在城镇化的问题，需要城镇化城市化的，是那些广大的乡村。

著名的木桶理论告诉我们，盛水的木桶是由许多块木板箍成的，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被短板所限制。这块短板就成了这个木桶盛水量的“限制因素”（或称“短板效应”）。若要使此木桶盛水量增加，只有换掉短板或将短板加长才成。人们把这一规律总结为“木桶原理”，或“木桶定律”，又称“短板理论”。作为“短板”的广大的乡村没有城镇化，广大的农民没有实际享受市民待遇，就全域城市化的全局来看，全域城镇化城市化也就不能算是实现。

（三）以新型城镇化代替传统城镇化

目前国内专家已经达成共识，传统城镇化难以为继，迫切要求转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、城乡融合发展的新型城镇化道路。所谓传统城镇化，是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗作驱动力，是高成本、低收益的城镇化。这种城镇化带来很大的问题，集中表现在：要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。新型城镇化模式是以现代化为发展目标，以人的城市化为核心，以市场运作为主导，以内外需为牵引，以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，以适度聚集为原则，“三化”互动，实现低成本、高收益，促进城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展。

新型城镇化的最终目标是实现城乡融合。城镇化并不是要消灭农村，而是要考虑城乡怎么一体化，城乡怎么协调发展，城乡二元结构怎么解决，农村怎样繁荣、农民怎样富裕起来。不能为城镇化而城镇化，不能搞土地城镇化、城镇楼房化，而更应注重人口的城镇化、可持续的城镇化、生态的城镇化。

因此，新型的城镇化当然要考虑城镇化率，但是并不过分追求特别高的城镇化率，