赵俊臣：小产权房，天大的政策――关于小产权房的几个理论与政策问题

“小产权房”不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，在北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。所谓小产权房，站在不同的立场上有不同的定义：通常所谓的“小产权房”，是指由乡镇政府颁发产权证的房产，即是一些村集体组织或者开发商出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。有关部门的定义是指不符合城乡建设规划、在集体土地之上违法建造并出售给非本集体成员的房屋。赞同者的定义是一些村集体组织在集体土地上建造并出售的商品房屋，或是由农民自行组织建造的“商品房”。

近五六年来，围绕着小产权房的清理与存废，人们有各种各样的意见，基本形成了政府有关部门打压和部分学者力挺两种针锋相对的观点，争论一直相持不下。人们看到，有关部门对小产权房愤怒异常，仇恨有加，对于各地屡禁不止则恼羞成怒。然而地方政府则视而不见，对有关部门的清理要求敷衍应付。特别是，只要实事求是地观察，对于城市低收入人群、进城农民工和高校毕业贫困学生们来看，则是居有其屋的唯一选择，是他们遮风避雨的“天堂”！

据我们估算，居住在小产权房里的人口大约有1亿以上，加上开发小产权房的农民约2000万人，应该有1.2亿以上的人。考虑到政府和开发商并不能为城市社会成员提供必需的商品房、公租房和廉租房，特别是农民通过小产权房参与市场经济的社会公平性，因此，正确认识、对待小产权房，确实是一个天大的政策，不可贸然轻率。为此，我们提出“尊重存在，纳入管理，从宽清理，从轻处罚”的方针。

一、小产权房涉及至少1.2亿以上人的利益

（一）小产权房有多大？

小产权房出现的原因，在于我国经济社会发展并不平衡，大中城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府公租房、经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。有需求，就会有供给。小产权房存在着大量现实的购买群和供给者。

在我国，有关部门一而再、再而三地围剿小产权房。2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。2009年9月，国土部下发通知，再次叫停小产权房。2010年2月，国土部官员表示，争取年内出台解决小产权房方案。2011年1月，国土资源部部长徐绍史表示，国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作。2012年2月，国土资源部宣布，今年将选择部分城市开展小产权房清理试点工作。然而，人们看待的事实是，有关部门的决定就像儿戏，一次次的雷声大雨点小，一次次食言，基本奈何小产权房不得。那么，人们有权利询问：小产权房为什么就剿灭不了呢？小产权房之所以剿灭不了，最重要的原因在于小产权房在我国社会扮演着非常重要、没有替代的角色。

那么，遭遇“围困万千重，我自巍然不动”的小产权房到底有多大？据国土部估计，目前全国小产权房存量在60亿――70亿平方米（另一说为66亿平方米），占到商品房总量的20%左右。另据全国工商联数据，1995年――2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。小产权房在深圳、北京等房价较高城市持续热销局面，最多的已达到房地产市场销售总量的1/5。另据有关部门统计，在天津郊县地区小产权房销量也已经占到整个市场的20%。

北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现，当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意。从2003年开始，小产权房的性质发生了变化，很多人开始购买小产权房，作为第一居所使用。2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。据中国房地产协会测算，到2007年6月原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后，北京小产权房大约占到北京在售楼盘总量的两成左右，其房价多在每平方米2500元至4000元之间，这仅为四环内商品房价格的25%至30%。北京市我爱我家房地产经纪公司估计，北京已售和在建的小产权房总面积将超过1 000万平方米。从区域分布看，北京小产权房主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔等近郊区域。

海口也是小产权房最多的城市。据海口晚报，海南省住建厅2010年对海口、三亚两市违建进行巡查和调研统计，海口市共有违建1510386平方米，已拆除956608平方米，现存量553778平方米，其中违建私宅约37万平方米，占66.8%，小产权房约11.5万平方米，占20.8%，抢建2.5万平方米，占8.1%。除了小产权房，海口、三亚还存在另外五种形式的违建，一是本地居民、农民在取得土地证的宅基地上未经报建就自建、改建、扩建房屋，或在无土地证的宅基地上、空地上私建住宅和商铺；二是外地人在农村购地自建；三是违法占用耕地建房；四是严重影响规划的顶风抢建；五是在道路两旁或重点项目区域乱搭乱建。

在昆明，据都市时报报道，2010年8月，昆明市住建部门提交的小产权房清理数据显示，昆明市有158.62万平方米小产权房，但是在9月27日的报告中却显示，小产权房仅有10.6349万平方米，前后数据差距竟有15倍之大。而造成这一现象的主要原因是在依照同一文件执行调查时，小产权房的概念不清，造成统计数据出入甚大。

（二）小产权房里住了多少人？

居住在小产权房里的人有多少？一种估算，如按照每人居住6――10平方米来估算，存量在60亿――70亿平方米，应该有至少1亿人居住在小产权房里；第二种估算，据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，若按照20%居住在小产权房里，则有1.3亿人。

另据人民网，深圳是小产权房较为集中的城市，虽屡次予以严厉打击，但市场上仍有大量小产权房在进行买卖。深圳目前具体有多少小产权房？据相关部门公布数据，截至2011年12月，深圳违法建筑达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%，占深圳市总建设量的半壁江山。另据深圳市出租屋综管办数据显示：到2011年10月底，深圳登记在册的非户籍人口1280万人，户籍人口274 万人，深圳市实际居住人口已超过1500万，照此推算，深圳应该有750万人以上居住在小产权房里。

（三）小产权房开始上档次

值得注意的是，近年来，北京郊区小产权房的建设开始上档次。如北京某四合院地面上高约七八米，面积在800平方米以上，一色的青砖灰瓦，晚清建筑格局，有廊有院，气派非凡。单套四合院起价2000万元，最高为5000万元。

（四）小产权房和城中村连在一起

据记者调查发现，昆明的小产权房一般有两种，一种是建在远离城区、风景较好的市郊，而这些房子几乎都是多年前与乡镇签订购地协议后建设的。近几年，由于政策不明朗，已经很难再买到这样的地了。另外一种在城郊结合处的一些城中村区域，主要是多年前该地段还处于农村用地时，建房者与村里签订合同后建造的“筒子楼”或者“厂区配套宿舍楼”。

二、小产权房是农民参与市场经济的“天赋权利”

这里讲的小产权房是农民参与市场经济的“天赋权利”，主要指的是在我国社会主义市场经济条件下，农民作为社会公民的绝大部分，享有与其他社会成员同样的通过在自己所在集体土地建造房屋出售，而获得利润的权利。

小产权房之所以是农民参与市场经济的“天赋权利”，原因在于自粉碎万恶的“四人帮”后，中国已经进入现代社会，现代社会的重要标志之一就是农民享有与社会其他成员同等的经济发展权利。现代社会不允许对社会成员不公平对待，更不允许把社会成员人为地划分成权利不公平的三六九等。用现在大家都赞同的一句话，叫作“让农民享受国民待遇！”

我们国家自1949年建国以来，在没有搞清社会主义本质的情况下，照抄照搬斯大林的苏联模式，人为地设定城乡壁垒，在所谓跑步进入社会主义、共产主义的口号下，剥夺了农民的土地产权、人身自由权、进城务工权、迁徙权等。相对于城里人来看，农民成为了国民待遇与城里人相比差距很大的社会群体。其中土地产权的剥夺使农民丧失了发展的权利。

改革开放前，为了维护这一歧视农民的体制与机制，我们采取了三大措施：一是不许人们就这一问题讨论发表任何意见，对胆敢发表不同意见的知识分子，毫不手软地扣上“右派”、“右倾分子”、“反革命”、“臭老九”等帽子，给予“无情打击，残酷斗争”；二是动用法治严禁农民反抗；三是制造并灌输了一系列错误的理论观点，如农民进城是“盲流”；“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”；“割资本主义尾巴”；“小农”“每时每刻都在产生资本主义”等等。改革开放后，虽然上述观点被人们理所当然地抛弃了，但是这些观点又改头换面地出现，例如人们经常听到的“农民落后、愚昧、懒惰”；“小农是小生产，小生产不是现代化”；“家庭经营不利于规模经营”等等。近几年来，为了剥夺小产权房，又泡制出所谓“小产权房非法”、“小产权房不利于统一规划”、“小产权房脏、乱、差”、“小产权房是藏污之地”等等。在论证这一系列不值一驳的错误理论观点的正确性中，又大批特批国际上形成共识的“天赋权利”亦称“天赋人权”等观点，给这些观点戴上“资产阶级腐朽反动观点”的吓人打人的帽子。

其实，“天赋人权”源于拉丁文jus nafural，应译为自然权利，指自然界生物普遍固有的权利，并不由法律或信仰来赋予。中国早年译成“天赋人权”，后一直沿用至今，已成为近代自然法学派的一个重要概念，意指人具有天生的生存、自由、追求幸福和财产的权利。综观启蒙思想家们发明并使用“天赋人权”来战胜封建落后思想的解释，一般来说有二：一是指在国家形成之前的自然状态下，人是自由和平等的，生命、自由追求幸福与财产是人的固有品质，也是人固有的权利。这种权利受到自然法（人类理性）的指导与规定。二是认为，人们是根据自然权利而且是带着自然权利进入国家状态的。即使人们向国家或政府让渡出自己的全部自然权利，人们仍然保留着让渡其自然权利的权利。国家和法律的职能在于保护自然权利的实现。著名的“农夫的茅舍风能进，雨能进，国王不能进”就是最恰当的写照。“天赋人权”指导了近代资产阶级反对封建专制主义的民主革命，为近代资产阶级政治、经济体制的建立奠定了思想基础。其理论观点也被载入到1776年美国《独立宣言》和1789年法国《人权宣言》中去。

但是，代表封建皇权利益的理论观点并不会投降认输，他们对先进的“天赋人权”进行一轮又一轮的反扑。进入现代，一些学者为维护封建专制和为其辩护，提出了并不存在“天赋人权”、“天赋人权”是资产阶级愚弄劳动人民的虚伪口号。但是，人们都可以看到这样的残酷的事实：凡是批判“天赋人权”的国家，公民特别是农民的土地产权、居住权、迁徙权、劳动权等，都受到大肆践踏。国家主席手举《宪法》也得不到起码的生命安全，更何况农民兄弟了！

粉碎了万恶的“四人帮”，随着改革开放的逐步深入，人的权利及其理论观点才开始正常回归，特别是胡锦涛总书记提出以人为本的科学发展观，才形成了多数人的共识。但是，这种回归也太艰难了！

就农民兄弟享受国民待遇这一“天赋权利”、在自己的土地上建房来看，我们就给予了许多限制。当然，世界各国都对农村农业用地进行某种限制，以保护弱势农业。但是，像我们这样城乡二元经济结构、歧视农民这样严重，还是很少见的。我们现行法律规定，农村集体土地属于集体所有。在集体土地之内，只允许本集体村民依法申请宅基地并建造房屋，不允许集体出让土地进行房地产开发建设，也不允许农民个人出卖宅基地或转让房屋给非本集体成员变相进行房地产开发。确需使用集体土地开发房地产的，应先由国家征收集体土地，再行出让给开发商，由开发商进行商品房开发建设后出售。

现实的问题是国家征收集体土地的价格与国家出让土地的价格之间存在非常大的利益空间，后者是前者的几倍、几十倍、上百倍，