刘守英：土地依赖性发展模式的形成与困境

编者按

在近期举办的博智宏观论坛上，中国人民大学经济学院教授刘守英提出，要理解中国过去30多年的高增长，就必须找出支撑这一模式的独特性因素。在现有解释中，比较优势说、“三高”（高投资、高储蓄、高出口）说等很难说服人们这些方面就是中国所独特的。中国模式有其独特性，那就是在独特的政治经济结构下政府发挥作用的方式和手段。独特制度特的地方又在于，推动中国过去30多年发展的力量中，土地制度安排和变迁既是政府掌控发展主导权的主要工具，也是实现增长的主要工具 。要理解中国模式，就必须解释清楚土地制度的演变是如何强化政府主导发展模式的。更进一步地，政府怎么利用土地制度安排的变化推动“经济奇迹”的创造，以及这套发展模式又是怎样把经济拖入土地的泥沼的。

农村土地改革与乡村转型

从推动结构变革的作用来看，中国八十年代农村土地改革的意义需要重新评价。第一从政治经济的逻辑来讲，八十年代的土地改革发动是基于计划经济和集体化的失败，因而使这场唯一一次政府不以掌控发展主导权促进增长的改革得以发生。通过农村改革和对农民经济权利的开放，使农村经济活力得以释放。二是这场改革不仅通过农地改革推动了农业转型，而且通过农村土地进入非农市场的改革开启了农民参与工业化城市化的历史进程。中国从乡土中国转变为城乡中国，以土地为核心的农村改革对中国结构转型的贡献居功至伟。

从对农业转型的作用来看，八十年代的农地改革通过重构农村产权结构，保留集体所有制，做实农户的土地使用权、收益权和转让权，形成了新的国家集体和农民土地利益格局，保障了农民的主体地位。在此制度安排下，国家在不控制农民发展主导权的情况下，实现了国家的粮食安全和结构转变中的食品价格稳定；促进了人口和土地的分离，农民得以离土出乡，实现了乡土中国向城乡中国的转型；为农业持续转型提供了制度基础，农作物用工大大减少，各类农业机械的投入大大增加，农业发展动能从人力向机械转换，农业发展方式从以土地生产率为主转向提高劳动生产率为主。

图1：中国农业土地生产率与劳动生产率的变化

八十年代农村土地改革的另一战役往往被忽略、甚至被诟病，那就是允许农民利用集体土地从事非农产业和自主建城市，以此开辟了与计划经济时期唯有国有土地上的国家工业化和城市化之外的另外一条工业化城市化道路。得益于这一时期土地政策的基本面就是允许、允许、也允许，即只要有利于农村发展、有利于解决农民就业和农民增收，有利于农民的城镇化，农民就可以利用自己的土地谋发展，从而释放了农村空前巨大的经济活力；对僵化低效的城市经济和国有企业带来巨大冲击；在集体土地上长出一批真正诞生于市场的企业家。在整个80年代和1998年之前，得益于改革带来的乡村政治经济结构的改变和对农民经济权利的开放，整个乡村地区充满生机、活力和希望，也是城乡差距最小的时期。

图2：1998年之前农村集体土地非农化状况

以地谋发展与园区工业化

由于农民集体土地上的工业化对国家工业化和城市化造成了直接冲击，政府开启对外开放和城市体制改革改变这一格局，办法是推动城市土地制度改革。一是承认土地是商品，可以有偿使用。二是国有土地所有权与使用权分离，政府当地主收租解决公有制实现形式，企业享有年期 内的完整土地使用权（使用、收益、转让、抵押）解决企业投资预期。三是政府征收农民土地再统一出让，农民使用的土地范围限于自办企业，堵住乡村自主工业化城市化之路。四是出台98土地管理法提供合法性。五是为了不因传统体制梗阻夭折，在离主城很远的地方办园区。六是通过规划管制和年度计划指标限制，乡村的发展动能重新回到搞农业。

园区工业化的初衷是想让外资落地，它实际上使各级政府找到了以土地主导发展权的方式，各类园区兴起，成为中国工业化的主导模式。园区工业化使政府重新掌握发展主导权，成为经济活动的主要参与者。这一模式的实质是以土地谋发展，政府通过土地招商引资，以及依靠土地的出让和融资开展基础设施建设，营造投资环境。为了支持以地谋发展，这一时期的土地管理一方面以保护耕地为目的提供合法性，另一方面以土地宽供应和“睁眼闭眼管土地”为保发展保驾护航。保发展的主要手段是通过土地的宽供应保障工业化，同时压低工业地价弥补土地资源禀赋劣势对工业化的掣肘。

图3：中国的土地供应与经济增长

图4：中国主要建设用地价格变动

园区工业化模式下的土地低价招商引资和以此营造的良好投资环境，使中国在全球产业转移中成为赢家，促进了世界制造工厂的形成。但是另一方面，以土地招商引资的竞相压价，造成了土地价格扭曲和土地浪费。只有部分地方政府成为赢家，大多数地方的园区造成了政府负担，难以形成成本收益平衡。园区之间以及区域之间绩效差别极大，东部沿海地区的园区和中西部的园区之间分化严重。

以地生财与快速城市化

以土地招商引资和营造投资环境的园区工业化使政府之手重新掌握经济发展主导权，但是也造成政府巨大的财政和债务负担。解困的办法还是土地，所不同的是实行土地政策和与房地产和城市化的联动。这一时期国家启动了住房商品化改革，城市化带来服务业快速发展，土地政策的策应是，允许商品住宅用地及商业、旅游等经营性用地的“招拍挂”出让，政府这一联动中获取土地价值大幅上升的收益。2001年，全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为7.3%，到了2014年，这个比重已经达到92.5 %。土地资本化使土地出让收入井喷式增长，地方政府对土地出让的依赖性大大上升，不同行政等级的城市在土地出让收入最大化的动力之下，纷纷扩张。

图5：中国土地出让重要性的提升

政府不仅获得了土地出让的巨额增值收益，从单纯的工业用地谋发展困局中解困，而且掌握了城市化的主导权。客观讲，在这一阶段，政府土地利益最大化的目的还是在谋发展，政府的土地帐换算仍然是以土地价值升值来偿还基础设施投资和发展计划安排。它一方面以产业发展和人气聚集来推动房地产市场，换取更高的土地出让收入；另一方面坚持以新还旧得到金融机构贷款，以土地价值的增值为基础发展公共投入。多数地方政府和城市政府对于以土地为媒介的负债还是小心翼翼的。

图6：地方政府对土地出让依赖性加大

以地融资与土地资产泡沫化

2008年全球金融危机下，中央政府财政刺激和货币投入，使整个中国的基础设施投资和不同层级的政府公共投资全面扩张。启动这一扩张的工具是货币与土地的联姻，即土地参与宏观调控，所谓银根地根。这一时期政府以土地主导经济发展权达到空前的程度。一方面，土地的投放收缩与财政资金和央行货币投放一起成为影响经济发展的主要工具；另一方面，允许地方政府成立融资平台，放松土地抵押的信用评估。由政府性金融机构主导、财政兜底向以土地抵押贷款为主、公司债为辅的转变，成为城市建设和基础设施投资的主要手段。

土地成为融资的工具，并且取代成本日益上升的土地出让收入成为政府获取资金的主要来源。地方政府的项目制、城市建设与基础设施建设与土地出让收入脱钩，主要取决于土地是否能融到资金。在放开土地评估和货币泛滥后，政府土地融资也与土地价值评估疏离。于是，各级政府纷纷成立平台公司，以土地抵押获得银行贷款。截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。