陈锡文：城镇化中的粮、地、人

陈锡文于1968年从上海下乡 到黑龙江生产建设兵团务农，1978年从黑龙江考入中国人民大学农业经济系学习，1982年毕业后先后在中国社会科学院农业经济研究所、国务院农村发展研究中心、国务院发展研究中心工作。

20余年来，陈锡文一直从事中国农村经济理论和政策研究，先后发表论文、研究报告200余篇，独立或者与人合作出版著作10余部，多次获得“孙冶方经济科学奖”。1992年起享受政府投资津贴，1993年在国务院研究发展研究中心被评聘为研究员。现在，陈锡文是中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任。

陈锡文参与起草了自1980年代中期以来的大部分关于农业和农村政策的中央文件，现在还兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师的职务。

毋庸置疑，10年的知青生活和近30年在农业领域的研究和工作的重要经历使得陈锡文成为我国名副其实的三农问题专家和权威。

3月21日，陈锡文出席中国经济50人论坛主办的长安讲坛，做了题为“城镇化过程中的三农问题”的演讲。经主办方授权，我们整理编辑了此次演讲内容，以飨读者。

前几天，全国人大选举李克强同志担任国务院总理，他就任时候召开了新闻发布会，大家都听到了。他讲，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益，我觉得他讲了城镇化和农业发展的关系，讲了在城镇化中必须注意的三大问题，耕地、粮食、农民。这个“三保”，可以说是我们进一步推进城镇化进程中必须遵循的重大原则。我想结合已有的城镇化，当前面临的情况、问题和一系列挑战，讲三个方面的情况和看法，供大家做参考。

城镇化中的粮

第一点，我觉得要顺利推进中国的城镇化，必须高度重视粮食和其他主要农产品的供求关系。

中国粮食产量获得了“九连增”， 九年之前，2003年我们的粮食总产量是8614亿斤，经过九年的努力，去年的粮食总产量是11791亿斤，年度的产量提高了3177亿斤。这是非常非常了不起的事情。但是很多人也在问，一方面是“九连增”，一方面是以粮食为首的一些重要农产品的进口数量却在不断地增加，这到底是怎么回事？

我想原因非常复杂：随着经济技术的发展，粮食的用途多元化，比如说很多能源产品就来自于粮食，有了新的需求；很多化工产品来自粮食，也有新的需求，还有其他各种各样的原因。我想这个原因还可以再去分析，因为讲到今天这个题目，所以我就扣着这个题目讲了，城镇化是对粮食和其他主要农产品需求快速增长的一大原因。

中国农民在农村也要吃，进城也需要吃，但是吃法不一样。首先进城农民工的收入要高很多，其次在进城之后生活方式改变了很多，都得买。如果在家里，村边、地头、房前、屋后都可以种点瓜果蔬菜，养点鸡，基本上把吃的问题解决了，进了城就没有了，必须全都买。而买呢，跟在农村的消费结构也不一样。一方面，城镇居民比农民的口粮消费要低，2011年大概农民的人均消费成品粮为120公斤，城镇居民低1/3，约为80公斤。但是其他消费的所有农产品，城市居民都明显高于农民。新鲜蔬菜高出28%，食用植物油高出24%，肉类包括猪、牛、羊肉三大肉类合在一起大概城市居民比农民高出56%，家禽高136%，禽蛋高87%，水产品要高出两倍以上。你可以想象，大批的农村人口进入城镇以后，它的消费结构是向城市看齐的。

城镇化无非就是两个最大的东西，一个是大量的农民要进城，第二是收入水平会大幅度提高。因此城镇化也意味着对农产品的需求会有更大的涨幅。从目前的实际情况看，中国的农业在眼前实际上还赶不上需求的快速增长，因此进口在明显增长。放在城镇化面前的第一大任务就像克强总理讲的那样，新型城镇化必须与农业现代化相辅相成，如果那块跟不上，可以想象城里的食品价格一定会居高不下，甚至有些产品价格会飙升，就会使得相当一部分进了城的人生活不下去，那这些人可能就不得不退回去。所以第一个问题我想讲的就是在城镇化的建设中，必须高度重视中国农业现代化的进程。

中国农业已经很不容易了，我们现在18.2亿亩的耕地，在全球230亿亩耕地里不到9%，但是我国现在13.5亿以上的人口在全世界70多亿人口里面大约占到19%，我们现在产的11790亿斤粮食已经超过了5.8亿吨的水平，大概在全球25亿中的粮食产量来说占到22%，可以算一下这个账，不到9%的地，19%的人口，拥有了全球22%的粮食。这是中国农业迄今为止已经创造的奇迹，但是它现在还满足不了城镇化进程中人民对农产品需求的快速增长，所以必须加大力度推进中国农业的现代化进程。

城镇化中的地

第二个我想讲一讲城镇化进程中的土地问题。这是个很纠结人的事，到处都反映强烈，觉得中国城镇化进程中的土地矛盾非常突出。现在各种各样的议论，各种各样的办法，各种各样的试验层出不穷，这当然是个好事，百家争鸣嘛，事儿就不怕议，越议越清楚，但是现在这么多纷繁复杂的观点也说明土地问题的复杂。

怎么解决好这个问题？我想至少我们面临着五个方面的具体问题。

第一个是关于土地的私有属性和公共属性的问题。

每天打开报纸，翻开各种各样的经济学杂志，都能看到关于土地制度改革的文章和言论，一般都表达对当前中国土地制度的不满意，指出需要进行改革，我也赞成，而且觉得确实到了下大力气推进土地制度改革的时候了。但是我也发现土地制度本身其实是一个非常复杂的问题。

任何国家只要讲土地制度有两个基本的问题。一个是土地的产权问题，怎么去清晰产权，怎么去保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。第二大问题就是，由于土地是有限的，由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人，而且关系到社会公众，所以世界各国的土地制度一定还有一个重要任务，叫做“用途管制”。你的地不假，怎么用不完全由你自己说了算，这就是土地制度的复杂性。

我跟很多人讨论的时候，他们没有后面那层概念，他们只强调保障土地产权人的权益。似乎是我的，怎么用就由我说了算。讲到后面一层的时候，有的朋友就不理解，管制，不是计划经济了吗？其实你到最发达的市场经济国家去看看，到市场经济体制最完善的国家去看看，土地的用途管制比我们不知道要严多少了，地是你的，怎么用，得听规划的。举个不恰当的例子，比如说刚才我进来车很多，停车场很难找。这跟车一样，车自己买的，你作为所有者也好、占有者也好，你的合法权益国家必须保障，谁无缘无故侵犯你的车的权利，那就要受到法律惩处。但是你的车，你绝没有权利想怎么开就怎么开，你只要上路就不能逆行、闯红灯、超速，所以车的市场发育是靠这两个规则去做的。同样的，一个土地市场的发育，必须有这两个规则相平衡。

我感觉到现在大家对于土地制度的讨论有一点偏颇，比较多地着眼于土地权益人的权利，为什么会这样？我想这有历史的原因和现实的原因。我们过去太不注重对权益人的保护。失地农民得不到法律的补偿，长远的生计没有保障，城市里面居民的房屋被征收也有这样的问题，反映出来一个突出问题是公权对私权的侵犯过多。所以矫枉就会过正，于是更多的人去谈论怎么保障土地权益人的权利。

所以从这个角度去看，讨论土地制度的改革，不管将来方向怎么样，甚至把它改成私有制――其实到国外去，到发展中国家、到发达国家去看，私有制是一个基本现象，基本都是私有的――但私有了就不需要用途管制了吗？同样需要。

土地权益人的权益和政府对土地的用途管制，这两种权益的平衡，就是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的。因为人们都是根据规划来确定土地的用途，从而决定土地的价值。

在现代社会中，土地的价格在相当大程度上具有规划性。一道红线划下来，这儿的土地不许用于建筑，只能用于农作。农地卖一千遍，规划不改，还是农地，价格的升值便是有限的。但是，过去根本就不能用在农业生产，完全是不毛之地，规划下来可以搞建设，马上土地价格就不知道翻了多少倍。因此，规划是在现代社会中决定土地价格的一个非常重要的东西。这么重要一个东西怎么来决定，当然应当广泛地征求社会意见来决定。

在2006年，我专门到美国和加拿大考察土地制度，从征地到规划到物业税都考察。我到美国西雅图的一个县里具体看他规划的形成和规划的分批过程。我了解到，最好的土地，如果作为农地来卖的话，5000美元一英亩（约合6亩地），但是如果作为建设用地，底价20万美元，相差40倍。所以这样的利益关系格局要让少数人来搞，那这个社会非出大问题不可。当地政府是很清楚的，请了各个方面的专家来制定一个初始的规划，制定出来之后放在县议会的大厅，公布两个月以上任何人都可以来提意见，最后由议会投票决定，一旦投票决定这就成为了事实。

所以我想，当前关于土地制度的讨论非常热烈，我觉得对推进中国土地制度的改革非常必要。但是我想提醒一下，在讨论土地制度的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性，还要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须受到用途管制的管理，这两者不能偏废。

土地制度中讨论得比较多的第二个问题就是土地的征收，这是被诟病最多的一个制度。大家打开《土地管理法》看看第47条，这是改了3次之后才改成这样的。它规定，农民得到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍，中国种粮食的土地最好可以打1吨粮，按照这样来算，1吨粮2000斤，按照现在的平均价格算，大概是2500元。30倍就是75000元。如果是农地，以它的原用途来征收，按照现有的法律最多补你这么多，但实际上很少有农田能够达到这个水平，大部分农民只能补到两三万元。两三万怎么能保证他的生活水平不下降？怎么能保证他长远生计有保障？所以这样的征地制度诟病很多。很多人批评侵犯了农民权利，要求改革征地制度，于是很多人提出来能不能让农民的土地直接进入建设用地的一级市场。

这就必须联系刚才讲的第一点，用途管制。即使将来实现了某些土地可以不向农民征收，但并不是说农民自己想拿地进入市场就可以进入市场，进入建设用地必须符合规划，不符合规划进去就不行。也有人说，这种做法是不是对农民的所有权或者农村集体所有权的歧视，我觉得并不是，这是用途管制，在全世界都是一样的，在农业最发达的美国也是一样，农场地那么多，但是政府只批准在你自有的土地上建生产生活必需的自用建筑。如果说我在农场上盖一个旅馆，那完全是另外一码事，审批制度就不一样了。所以，我想即使是我们有朝一日实现土地不通过政府而由农民直接拿它进入市场，和开发商交易，你还是要清楚，绝大多数农民进不了市场，因为规划不允许。

土地不同的用途决定它的价格。我经常在报纸上看到一些农民的抱怨。前两天“地王”一亩地卖出了多少钱，征了我的地才补给我多少钱，所以农民就很气。但是实际问题是什么呢？“地王”往往是出在商贸用地或者住宅用地，所以它的价格高。所以在城市大规模扩张过程中，大面积地征收土地，要综合性地规划，一定要形成对农民土地征收的综合区片价格。现在，要想征个地盖写字楼，老百姓愿意给；要征地修马路，他就不愿意给。所以就面临这样一个复杂的问题。其实在这个阶段，这些都是要征收的。所以只有统一征收过来，才可能做综合性规划，才可能最后确定综合性的区片规划。一对一的对着你的地用途是什么，有的人就可以暴富，有的人不仅拿不到钱，可能还要倒贴。所以在这个过程中，基本采取区片征收的办法。比较典型的像韩国、中国台湾，都经历这个过程，而且还在进行中。这样就是为了形成合理的规划，为了能够产出综合区片地价。但是要有个底线，价格基本上要跟市场价差不多，要保证农民生活水平不下降，长远生计有保障。农村土地被征收为城市建设用地的过程，是一个富裕农民的过程，这事就好办。

所以征地制度要不要改，我觉得要改，补偿标准也要改，但是怎么改是个问题。农地经规划批准转化建设用地之后，它的增值受益部分到底怎么分配是一个问题，改革用地制度也是一个问题。

如果老是以超低价格向工业企业供地，那我们培育不出好企业来。工业企业第一拼命压低地价，第二拼命要土地的规模越大越好，因为不值钱当然越大越好。但是如果将来城市发展了，过去的开发区慢慢变成市区，要调整规划，