陈志武：国有制与宪政法治：如何兼容？

主讲人：陈志武(耶鲁大学管理学院金融经济学终身教授)

点评人：李曙光(中国政法大学教授、研究生院副院长)

主持人：蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)

时间：5月22日(周五晚7：00)

地点：昌平校区

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

同学们、老师们，大家晚上好！今天是“宪政的中国趋势”高级系列讲坛的最后一讲。“宪政的中国趋势”是中国政法大学宪政研究所2005年开始推出的一个名牌学术讲堂，以传播宪政理念、推行制度建设为宗旨。今年的主题是经济危机与宪政变革。今天我们请来的主讲人是享誉海内外的陈志武教授。有请陈志武教授开讲！

陈志武(耶鲁大学管理学院金融经济学终身教授)：

今年，在美国的金融危机引发全球经济危机后，不管是在美国还是在中国或者其他国家，都比较流行由政府去解救经济，政府以解救危机的名义介入经济活动，大举干预市场。这时，我们不能忘记，由国家持有太多资产、控制太多经济资源，包括对行业准入审批权和企业经营权的干预和管制，除了带来一些经济后果外，还会对宪政法治带来深远的影响。

如果大家去了解一下近现代史就可以发现，凡是有过公有制历史的国家，宪政都不是它们社会制度的基本特征，比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下，那些宪政法治比较可靠的国家都是私有制国家。为什么？这应该引起我们的思考。当然，我并不是说私有制会必然导致宪政法治，私有制不是宪政法治的充分条件，但是，国有制或公有制必然会导致宪政法治的缺失。为什么会这样呢？

多国经历所证明的

除了看到前国有经济国家的经历之外，我们还可以从一个更大样本、更一般意义上看国有经济对宪政法治的影响。也就是，我运用新政治经济学的量化方法，按照从1970到1991年每个国家对国有企业的投资占GDP的比重，把64个国家分成三等份组。结果，我发现，国有企业投资占GDP的比重越高的国家，其法治指数就越低，宪政水平越低。在搜集的72个国家的数据里，我发现，政府开支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我们的话来说，政府越穷的国家里，法治水平越高。一国的宪政法治水平跟其政府可以花的收入成反比！在这72个国家里，我还发现，政府开支相对GDP的比重越高，腐败越严重。这个是很好理解的，如果政府没有钱，即使官员们想腐败，也腐败不起来，没有让腐败滋生的基础。

这种基于大样本的数据统计方法，比起单纯的案例分析方法来，更有它的科学性。因为案例分析方法有时候可能会得到荒谬的结论。比如，盲人阿炳是个瞎子，因此他对声音比较敏感，他作曲很好，二胡也拉得很好。如果用单纯的案例分析方法的话，我们可能会得出一个结论：为了更好地拉二胡，首先要把自己的眼睛弄瞎。

但是，大样本数据分析方法，其结果有时让人感觉太抽象了。到底法治水平跟国有经济比重的逆相关关系，是一种统计上的偶然呢？还是有理论上的必然性？如果其因果关系并非偶然，那么其传导机制又是如何的？

要回答这些问题，我们首先要弄清楚什么是国有企业？国有企业跟民营企业或说民有企业有什么不同？国有企业跟民有企业最大的不同是：国企背后的股东是国家。国家具有我们普通的人或私营企业没有的优势：国家可以控制全国人大，有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利，就可以修改规则使国企处于优势地位。此外，国家还有解释法律的权力、司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、解释法律的权力、司法权、执法权和合法使用暴力的权力，这个公司怎么可能会和其他市场主体平等呢？

一些经济学家认为，企业是国有或私有关系不大，更重要的是那个国家是市场经济还是非市场经济国家，他们说只要市场的逻辑得到尊重，只要市场规则对国企、民企都一致，所有权属国家还是私人，不重要。我要说，问题就在这里，国企和民企从一出生，起点就不平等：以国有经济唱主角的国家，不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择和规则对所有的参与者平等，法律面前人人平等。但是，因为国有企业的股东是国家，这就使得国有企业在法律面前比民营企业更为优越。非国有企业、私人无法在法律和强制力面前与国企平等。一国如果哪天采用国有制，长此以往，即使起初是法治，之后也要腐蚀蜕变。

中国行业案例

为了使我上面讲的数据不至于太抽象，下面我举五个案例。

案例一：18年前，一个叫陶玲的储户在国有的蒙城农业银行存了1000元，存款单约定，18年后将按月息15.793%得到利息。这样，18年以后，1000元将成3.4万元。但是，18年后的今天，银行拒绝储户的要求，认为月息过高，不符合央行规定；另外，银行表示中国的定期存款没有18年期，也不符合规定。由此，储户与银行发生纠纷，至今未决。蒙城农行行长谢某告诉记者，蒙城当年的金融秩序不规范，陶玲的遭遇就是“高息揽储”的产物。蒙城农业银行的理由是：“银行当年已经错了一次，如今不能再错第二次。”

这种理由当然强自夺理，为什么当年为了欺诈客户就不知道这些法规秩序呢？以前的利息和期限规定不是今天才有的。

在中国，法律规则是保护国有银行，而不顾老百姓权利的。如果储户用网上银行被盗了，银行是没有责任的，责任在储户身上。如果银行多给了钱，储户有义务归还。但是，银行少给了钱，储户离开柜台后，银行概不负责。从这里我们可以看出双方的权利和义务非常不对称。最极端的案例是，银行的柜员机出现故障多给了钱，广东的许霆从ATM机多取了1万块钱，被判无期徒刑。相对之下，广东开平银行行长贪污了4亿，只判12年。这些不平等规则的制定跟国家垄断经营银行有关。

案例二：我们现在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是这样。在1999年时，全国民营加油站总数近8万家，市场份额超过80%。据《财经》报导，经政府通过规则的改变以及中石油、中石化不顾成本的收购，到2002年底，独立加油站份额已经下降到48%了。在整顿市场秩序的名义下，2001年6月5日，国务院三部委联合通知：“各地区新批准建设的加油站统一由石油集团、石化集团负责建设。其他企业、单位和个人不得新建加油站”。2002年初，当时的国家经贸委发文件，要求在8月之前，没有经过经贸委审批的加油站全部关闭，而归入两大石油公司旗下的，在补办手续后，可予以保留。这样，中石油和中石化通过亲自参与国务院新法规的制定垄断了市场，所有的民营加油站要么自己关门，要么主动卖给中石油或中石化。

从这个案例中我们可以看到，任何一个行业，如果以前只是民营企业，那么，国有企业介入之后，规则就会变得不平等，法治的精神就要遭到破坏。国家要经营企业的时候既做裁判又做运动员，角色的冲突是非常突出的。

案例三：2003年，陕北15个县，价值70亿的民营石油资产被政府以整顿为由，无偿收走。陕西省所属的延长油田、中央所属的长庆油田是“整顿”运动背后的受益者和推动者。约6万名私营企业家和农民的出资，血本无归。人大教授何伟、茅于轼等6教授，3次致信全国人大委员长，促其监督地方政府依法执政，但无效。陕西政府还抓了投资者代表冯秉先等，并判处徒刑，北京律师朱久虎受油田私营投资者委托，前往陕北调查，2005年被警方关押5个月。从这里，我们可以看出，当国家既为规则制定者又是股东的时候，对法律面前人人平等这一基本法治原则的冲击会有多大。

案例四：民营钢铁大王戴国芳，在2004年以前已经是非常成功的民营企业家了。2004年，戴国芳创立民企“铁本”。2004年国务院宏观调控一声令，民企“铁本”必须停工，而国有钢厂照常扩建。我们可以对比一下：宝钢扩建1千万吨产量，投资500亿，占地1万2千亩；而“铁本”目标年产840万吨，投资100个亿，占地9千亩。在这里我们可以看到：效益低的国企照常扩建，而民营企业必须停产。为什么这样区别对待？

我今天讲的一个要点是：建立法治社会的理想非常美好，但是，只要国有企业大量存在，法治只能是一个愿望！

案例五：据《重庆商报》2009年4月15报导，重庆拟对9万名废品回收人员进行转型。这是重庆市的一些国有企业给重庆市政府提的一个建议。该报导称，据重庆市商委统计，截至去年底，重庆有各类废旧物资回收企业550家，回收站8000多个，年收入高达68亿元！此外，再生资源回收站的数量以年均30%多的速度增长，看到这些“油水”，谁在主导对私人收废者“转型”呢？今年初成立的重庆市再生资源(集团)公司，系重庆市供销合作总社控股的直属市级集团公司，其目标就是收编收荒匠。新的规定是让这些国有企业统一培训、统一着装、统一管理收废的老百姓，让他们把收来的废品按指定的回收点回收，价格也由这些国企统一决定。这和当年农村粮食的统购统销政策差不多，重庆等于要重复当年农村的悲剧了。收废的领域，本来是政府最不应该介入的领域，因为这些工作本来是那些不能有别的工作、没有其它收入的老百姓的最后收入机会了，但是连这样的谋生机会都不放过。大家可以想象，还有什么行业可以逃得开政府的出现？

在这里，我们引用厉以宁教授的话来说一下在法律面前是怎样的人人不平等。意思是，国营企业打官司输了，可以执行，可以不执行，而对民营企业就毫不客气。欠税时，国营企业可以不还，而民营企业如果不还，老板就会被抓。牟其中的兰德公司打官司破产了，职工宿舍被腾出来拍卖，而国有企业打官司，没听说职工要搬家的。

这些当然也对大学生择业产生很大的影响。这是大学生择业时首选公务员和国有企业，而不首选民营企业的原因。这本身不是也证明大家都清楚游戏规则是向谁倾斜的吗？

从学理上看，这些以及类似的案例并不奇怪，当国企背后的股东是国家，国企进入哪个行业，那个行业就无法有法治和平等。这些必然现象，最终腐蚀社会文化，是反法治精神的。前面基于跨国数据的结论“国有经济比例越重，法治指数越低”，不是偶然。

上面我讲到为什么国有企业介入的行业不会以法治作为行业规则的基础。从另外一个层面来说，政府的钱太多，政府太富并不利于法治的推行。我前不久写过文章说，穷政府加公债，更能催生民主法治。下面我从历史的角度来谈谈这个问题。

英国、法国的民主宪政发展经历为何不同？

我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。宪政就是为了规范政府权力，使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱，民间的企业或个人在跟政府博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如，计划经济的时候，无论农村还是城市，所有的工作都是由国家、集体提供，大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候，公民怎么可能去跟政府谈权利？当你没钱、没饭吃的时候，你不可能有底气去伸张你的权利，因为一旦国家权力的具体代表――“领导”不高兴，你的工作、住房、养老、医疗以及子女教育，全都没有了。计划经济时代，公民权利就是这样消失的，跟当时的经济制度安排绝对相关。

相比之下，如果政府没有国有资产、没有过剩的收入，政府就得从老百姓手里要钱，那种状态下，老百姓才更有伸张自己权利的可能。

首先，我们看看一个粗粗的实验，也就是，我们把公元1600年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家；一组是钱很少的国家。当时印度国库黄金数量是6200万金块，土耳其1600万金块，明朝中国是1500万金块，日本1030万金块。另一组是负债累累的西欧国家，比如英国、意大利、荷兰、比利时等。400年前，这两组国家的政府富有程度相差很大。那么，后来谁发展出民主法治了呢？前一组国家只是日本通过19世纪后期明治维新改变了发展的道路，慢慢地走上了宪政民主的道路，其他几个当时政府富有的国家都没有发展出民主宪政来。而当年是穷政府的国家，现在的民主宪政运作得最好。从这个方面来看，穷政府不是坏事。

穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。看到英国历史的时候，我发现这么一个问题：英国国王1215年就签署了《自由大宪章》，但是，操作上自洽的民主宪政制度却是1688年“光荣革命”后的事。为什么要花473年才完成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家？我以前写过一篇文章叫《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》。有很多人对这篇文章提出不同的看法。