崔之元：理解习近平的宏大改革战略――总目标和框架性目标

2014年4月29日，清华大学公共管理学院崔之元教授在美国纽约“社会研究新学院”（New School for Social Research）做了题为“理解习近平的宏大改革战略：总目标和框架性目标”的学术报告。实验主义治理理论的主要代表，哥伦比亚大学大学Charles Sabel教授等三位学者进行了点评。下面是报告和点评的摘要。

崔之元教授在讲座中首先指出，理解十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）的关键，在于对改革的“总目标”与“框架性”目标做出区分；随后，他以《决定》第六条和第二十条为例，说明它们作为“框架性”目标的特点；最后，他对各地落实第六条和第二十条的实验做了简略介绍。

目前一些西方媒体和学者认为《决定》的灵魂是提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。但崔之元认为，对“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，要在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标下来理解。“总目标”是首次在党的决议里这样表述，意义重大。把握“治理体系”、“治理能力”以及这两者之间的关系，是理解三中全会改革战略的关键。

一些学者将“治理”理解为“法治”，抑或“法治”与“德治”的结合。崔之元认为，如果“治理”的含义仅限于此，那么似乎“决定”中没有必要区分“治理体系”和“治理能力”。同一个国家在同一种治理体系下，不同历史时期呈现的治理能力也可能差别很大。治理国家，制度是起到根本性和长远性的作用的，然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。崔之元借鉴Charles Sabel教授和Jonathan Zeitlin教授的“实验主义治理”理论，将“实验主义治理”理解为通过在实践中提高治理能力而完善和发展治理体系。

如何从“框架性目标”和实验主义治理理解三中全会

“框架性目标”的概念源自实验主义治理理论。实验主义治理是一个循环迭代的递归过程，在这一过程中初始的“框架性目标”只是被暂时设定，在不同环境中推进该目标的不同方法进行比较和相互借鉴的基础上，这一目标本身可以被修正或对其理解更加深化。这一过程有以下四个要素：

大致的“框架目标”与度量它们实现程度的标准，是“中央”和“地方”单位根据与社会利益相关者协商，而共同临时建立的；第二，地方单位被赋予以自己的方式追求这些框架目标的宽泛的自由裁量权；第三，作为这个自由裁量权的条件，这些单位必须定期汇报它们的绩效，并且参与同行评估，同其他使用不同方法实现相同目标的单位的成果进行比较；第四，即最后一个要素，目标、标准和决策程序自身，也被不断扩展的行动者根据评估过程反映出的问题和展示的可能性而适时修正。整个过程循环递归（见Sabel & Zeitlin，Oxford Handbook of Governance，2011，中译发表于本“实验主义治理”微信公共账号第一期）。

在明确了改革“总目标”后，《决定》六十条中有不少条可以被理解为是“框架性目标”。这些“框架性目标”较为宽泛，并可以在实践中深化认识和修正，从而给予地方执行者一定的自由裁量权进行实验。

比如，《决定》第六条就是一种“框架性目标”，其全文是：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二二年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。

这里提出的“框架性目标”实际上有三个：“以管资本为主加强国有资产监管”，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，二二年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。

在《决定》公布后，上海率先于2013年12月17日发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，2014年3月23日天津发布了《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》，重庆《关于进一步深化国资国企改革的意见》也即将公布。从这三个方案上看，各地对《决定》第六条中的“框架性目标”的实现方式不尽相同，这是符合实验主义治理的精神的。

例如，上海方案完全没有提到如何落实“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，天津方案提到“积极探索混合所有制经济实行企业技术和管理骨干持股”，而重庆方案则不限于高管持股：“稳妥推进混合所有制企业员工持股。有序推进混合所有制企业关键岗位的管理者、业务骨干、核心技术人员等，以货币、物权、股权、知识产权等出资参与本企业改制，形成资本所有者与劳动者的利益共同体”。这种地方执行方案的差别，反映了人们对“框架性目标”的认识还有待深化，应及时反馈总结经验教训。

《决定》与以往党的文件在“职工持股”问题上的态度不同，是一个重大的转变。2000年《中国证监会关于职工持股会及工会能否作为上市公司股东的复函》中规定“工会作为上市公司的股东，其身份与工会的设立和活动宗旨不一致，故暂不受理工会作为股东或发起人的公司公开发行股票的申请”，这就导致无论国有企业还是私有企业，只要想上市，就必须清退“职工股”。例如，我国最成功的企业之一华为奉行“工者有其股”的理念，其员工持股（不仅高管）高达98%。但如果上市，就必须清退。当然，任正非坚持华为不上市。

我国近年立法有了新的重大发展，一是新修订的《企业年金基金管理办法》已于2011年1月11日由人力资源和社会保障部第58次部务会审议通过，并经中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会审议通过，自2011年5月1日起施行。二是信托业“两法一规”已经颁布多年，即2001年的《信托法》和2007年中国银监会颁布的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》。企业年金基金管理办法和信托业“两法一规”，使我国完全具备了借鉴美国1974年通过企业职工退休年金信托化引入职工持股计划的法律基础，因为我国证券法规定股份公司发行上市前股东不能超过200人，而通过信托方式持有股份，可以克服职工持股方式的障碍。

值得注意的是，2008年5月29日的工商资料显示，重庆农商行成立前夕共拥有包括重庆渝富资产经营管理有限公司在内的177家法人股东和84618户农民股东。而重庆农商行2010年12月16日成功在香港上市时，仍然保留5万多农民股东，这就在香港突破了在国内A股发行上市的公司，发行前股东人数不得超过200人的规定。

在职工持股问题上，特别值得一提的是美国管理学大师德鲁克的《退休金社会主义》一书。德鲁克在书中探讨了“养老金的固定受益计划（defined-benefit plan）与固定缴款计划”（defined-contribution plan）。他指出：

“在固定受益计划下，退休的雇员每年有固定的收入，通常是相当于他们退休前三年或五年时工资的一个百分比。雇主每年向退休基金的缴费随着退休基金资产价值的变化而浮动。如果某一年退休基金资产的价值高（相对于根据保险统计精算出来的退休基金未来的支付义务），雇主的缴费就可以减少。而如果某一年退休基金资产的价值低，雇主的缴费则要高……大多数固定受益计划的表现很差，因为他们追求不当的短期收益。

另外一种计划，即固定缴款计划则在很多年里都表现较好。在这个计划之下，雇主每年缴纳一个固定比例的雇员年收入或工资。因此，固定受益计划很快就丧失了它的诱惑力。因为它们拿不出所承诺的资本收益，许多固定受益计划严重地缺乏资金”。（德鲁克《退休基金社会主义》，英文版，第216-217页）。

有趣的是，对中国1980年代改革讨论颇有影响的捷克斯洛伐克前副总理奥塔 锡克，曾提出从公司利润中拿出钱来建立全国范围的由工会管理的雇员退休基金，并将退休基金投资到国民经济各部门。在他1969年的最初方案中，锡克的计划是在二十五年之后最终由退休基金拥有全国工商企业10%的股份。当时欧洲的许多社会主义者认为还这个目标太激进了。然而，德鲁克指出，当1969年锡克提出他的计划时，美国的退休基金所拥有的美国工商企业的股份几乎是锡克计划的两倍（大约18%）。

此外，应该把“职工持股”和“以管资本为主加强国有资产监管”这两个“框架性目标”联系起来，因为“以管资本为主”要求除重要战略性国企外，新组建的“国有资本投资公司”将主要类似巴菲特那样从事“股权投资”，在很多情况下将不控股，否则就“炒房炒成房东”了。“以管资本为主”这个新提法可对应于1977年诺贝尔经济学奖得主米德（James Meade）的“倒立的国有制”概念。

1945年，英国工党政府国有化是靠发行大量国债以赎买英国重要企业私人股东的股票，但因为政府要用国企利润中大部分还国债利息，故并不能把国企收益用于民生改善，而且导致过度干预企业微观经营。米德的“倒立的国有制”就是要使国资去“股权投资”，而不管具体企业经营，通过用国资收益进行“社会分红”和降低整个社会的税负水平。但是，我们长期以来有一种不成文的说法叫“国企是党的重要执政基础”，当国资在许多“混合所有制”企业里不控股以后，这些企业的治理结构就成了新的政治问题。

在此，我们可以理解三中首次提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”的深意，这实际上是党在新形势下依靠人民，发挥普通人民群众改革主体地位的重大创新！

以《决定》的第二十条为例，来看“框架性目标”和实验主义治理对理解三中全会的重要性。该条提出，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”

然而，如何兼顾集体所有、家庭经营，耕地保护和农民权益，这也需要制度创新与地方实验。上世纪80年代初搞包干到户时，99%以上的农业经营主体都是承包户，土地承包者就是经营者。现在，承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，