李炜光：梁启超：中国公共财政的启蒙师与先行者

梁启超，字卓如，号任公，中国近代民主与宪政思想与实践的先行者、著名的政治活动家。任公之伟大，是在其身后，无论中国的民主宪政之路走多远，在它的起点上，总是镌刻着“梁启超”三个大字。

清政府在它灭亡前夕的最后五年中，拒不推进实质性的立宪改革，在统治的合法性已经受到质疑，局势已然十分危险的形势情况下，这个政府并不是越来越开明、宽容，反而变得越来越愚昧、专制。尽管如此，梁启超依然主张温和改革，反对激进革命，反复向人们指明暴力将导致的灾难性后果。1907年初，他在《新民丛报》发表了《现政府与革命党》一文，指出：“革命党者，以扑灭现政府为目的者也。而现政府者，制造革命党之一大工场也。”事实证明任公所言不虚，当所有改革的道路都被统治者堵死、社会上多数人认定这个清政府是“假立宪”、“真专制”的时候，革命的风暴就降临了。

1898年那场影响中国政治进程的“戊戌变法”运动失败后，梁启超跟他的老师康有为一样，付出了流亡的代价。只是，流亡使得康有为在文化上趋于保守，而对梁启超来说，正如美国人格里德尔在《知识分子与现代中国》一书中所称，“却是在陌生的文化和历史领域进行广泛的探险。”在日期间，任公吸取了维新变法失败的教训，“广搜日本书读之，脑质为之改易，思想言论与前者若出两人。”[1]大量阅读西方书籍、亲身体会资本主义现实社会的结果，使他逐渐意识到，中国变法图强的希望应转向“开民智”、索“民权”的方向。1902年以后，其思想渐渐突破了康有为的藩篱而开始自成体系，直至与其师分道扬镳。1907年，清政府的立宪主张出台后，梁启超又成为立宪运动的领袖人物。这一时期，虽然任公的政治主张几度变化，可他追求民主建国的理想从未改变，其忧国忧民的慈悲胸怀也始终如一。

任公身处清、民两个时代，素抱经济立国、法律治国、教育兴国之宏愿，书生意气，挥斥方遒，研究领域极其广泛，工商实业、法律教育、军事外交诸学均有涉猎，尤对财政学兴趣浓厚，著有《中国改革财政私案》、《财政原论》、《币制条议》、《外债平议》等财经论著三十余万言，极力向国人传播西方的经济学说和财政学知识。他注重中西方思想的融合，同时又不忽视实际应用，曾两度出任阁员，先司法，后财政，去留时间都很短暂，最后终于退出政坛，回转思想领域，恢复了知识分子本色。本文的视点定位于民国初年的这几年时间内，这是梁启超政治思维进入比较活跃和成熟的时段，他那卓越的财政思想和财政实践活动，就是我们要去探寻的这位思想巨人留下的历史足迹。

一、启蒙师：宪法、议会和财政

梁启超把财政与政治问题同等对待，认为国家办一切事情，无不依靠充裕的财力才得以实现。财税与政治，“政治上的一举手、一投足，无不与财政相丽。”在清末民初所有立宪派人物中，对财政预算问题论述最清晰、最到位的，唯有任公。在他看来，财政决不是统治者可以独揽之物，而是存在于宪法之下，受代议机构的管辖，经法定程序授权，而由政府负责征税和执行预算的一整套法律、制度和体制。他高度强调立宪国家之国会的地位，认为国会须“主持财政”，掌有议决、审查预决算之权。有了预算权，“政府凡百施政自不得不取途于预算以受国民之公断”；“其于监督政治之大体，则已若网在纲矣。”[2]

梁启超的公共财政理念来自于他的宪政思想。他指出：“国也者，人民之公产也。”[3]，在皇权制度下，由于人民缺乏权利无法限制君权的无限度扩张，也就无法约束政府的掠夺之手，“取之不以其道”历朝历代人民的赋税徭役负担都是极为沉重的，国家的财政制度也无公平、公正可言，苦乐不均，竭泽而渔。他指出：“各国租税，务稍重富民负担而减轻贫民负担者。国乃适与相反，惟敲削贫民，诛求到骨，而富者反毫无所出”；“其他各种杂税，名目迭出不穷，而按其性质则无一非以病贫民。而所谓最良之税则，如所得税、遗产税、地价差增税等，凡足以均贫富之负荷者，则无一而能行”。税制不公平，加剧了社会分配两极化倾向，贫苦民众生活状况急剧恶化，面临生存危机，所谓社会动荡其根源就在这里。因此，他极力主张彻底推翻皇权专制制度，实行宪政改革，建立君主立宪制。

梁启超认为建立公共财政体制的前提是立宪：“制定宪法为国民第一大业。”[4]他强调，宪法应具有至上性，每个人的行为都要受其约束，决不允许有人凌驾于宪法之上，“国中无论何人,

其有违宪者, 尽人得而诛之也”[5]；宪法还应具有稳定性，“非可以朝令而暮改。”不如此，宪法便无威信，也就没人把违宪当回事。此外，宪法还应具有实践性:“非将以为装饰品也,

而实践之之为贵”，否则行宪就是一句空话。

在梁启超笔下，立宪政治反映的是人类争自由、求发展的本质，是天赋人权的意愿的伸张。宪法就是用来约束政府的，而不是用来约束人民的。如果没有宪法的限制，政府无论征税还是花钱都将无法控制，“施令如牛毛，挥帑如流水，无一民能食其利”[6]，整个社会就会堕入“税收黑暗”中无法自拔。因此，他在《哀告议员》一文中，“祥林嫂”一般反复向新国会的议员们叙说着同一句话：“国会恢复后议员第一件责任是什么？制宪。第二件呢？制宪。第三件呢？还是制宪！”[7]

梁启超对西方的议会制度推崇备至:“问泰西各国何以强?曰议院哉, 议院哉!”认为宪政与非宪政的区别，就在于有无民选议会和有无责任政府。他认为，责任内阁只能来自于民选议会的考察和授权，无民选议会则肯定无责任内阁。在《中国国会制度私议》一文中。他指出，从法律的角度看国会的性质，它是国家的立法和监督机关，在法律上享有限制行政机关的权力；从政治的角度看，“国会有立法权、监督政府之权”；“代表全国人民各个方面之政治的势力”，是反映全体国民意愿的最高权力机构。因此，国会之职权“最要而不可阙者有二：一曰议决法律,二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布,

预算非经国会画诺不能实行。凡所以限制君主之权，无使滥用也。是故无国会不得为立宪, 有国会而非由民选，不得为立宪；虽有民选国会,而此两种权力不圆满具足,仍不得为立宪。”[8]。

1910年，清政府试办宣统三年预算案发表后，梁启超发表了《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案进行抨击。他指出：“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；赊预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义，抑采量出为入主义，要之其第一著必期于收支适合。而编制预算案之所以其难其慎，非大政治家莫克胜任者，则正以此调合收支之手段，非通筹全局确立计划不能为功。而全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之。”[9]

1911年，任公发表《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣及疆吏》一文，指出，预算编制必须注意五个事项：“一曰收支宜必求均衡也，二曰编制之事，宜由行政官担任也，三曰编制权宜集中于度支部也，四曰编制宜以春间著手也，五曰体例格式宜厘定也。”[10]

从1913年撰《进步党拟中华民国宪法草案》可以看出，任公对财政预算与议会、法律之间的关系看得更加清楚了。例如，“凡新课租税及变更税率，以法律定之。”国债及缔结增加国库负担的契约，以及每年有关岁出、岁入的预算草案，都必须“提交国会议决”。凡已议决的预算计划，“非查有违法之收支，不得修正或否决之。”同时，为体现权力的互相制约和监督，国会也不能随意提出增加岁出的提案，且凡是符合宪法或法律规定的岁出，如果政府不同意，国会就不能废除。“国家岁入、岁出之决算，每年由审计院检查之。”[11]这样的财政预算控制监督体系，即使用现在的眼光来看，也是比较严密的了，其所体现的权力制衡的制宪原则，已经达到了中国近代以至现代的最高认识水平。

在人类历史上，在传统财政制度向现代财政制度变迁中，国家预算制度的革新，是财政制度现代化的起点和核心内容。清朝末年，西方预算思想和制度在中国得到广泛传播，清政府在其示范效应下，开始了传统预算制度的改革进程。这次改革由于清政府的覆灭而中断，但仍为民国时期预算制度的进一步成熟完善，并向现代化方向发展奠定了基础，因而在中国预算史上占有十分重要的地位。

关于纳税人的权力与义务，任公的见解也很贴近现代财政学的水平。他指出，人民有纳税的义务，也就有监督政府经费执行情况的权利：“人民自应践输供之义务，一面由国会及审计院严密监督政府之用途，一面常竭力以济国家之急，此则国民之天职也。”[12]对政府与纳税人之间的关系，他的看法是，既然国家是人民的国家，国家为我们的身家性命提供了寄托之所，而国家办事需要有财政来源。财不由天降，财不由地出，只能取之于民，因此，国民应当也必须负有纳税的义务：“民出租税以供国家之用，实天经地义也。”[13]但同时他也指出，政府在征税必须得到国会批准，“其必为有利于国而无病于民者，始能成为法案。”尤其反对穷人税负重，而富人纳税少的不公和不均现象。任公反对逃税行为：“此最可耻之犯罪也”。[14]

在税制建设方面，任公发现了税收可以转嫁的“秘密”，这是在经济学方面基本无建树的中国人对税制理论的理解日益深化的表现。任公曾说：“田赋虽征于地主，而负担实转嫁于佃丁也；厘金虽征诸行商，而负担实转嫁于小贩及消费物品之贫氓也”。他主张在中国开征所得税、遗产税、地价差增税（即土地增值税），认为它们才是真正的“最良之税则”，可用来调节贫富业已十分悬殊的社会收入差距，“足以均贫富之负荷”，[15]是为相当十分先进的税收理念，也是中国近代学界对优化税制问题的最早的学术探讨，遗憾的是都未成为现实。需知，在当时，即便制度建设远远领先于清朝的美国，所得税这种带有“共产主义因素”的税种也才刚刚建立起来。中国人在税制上的觉醒和进步并不晚，也并不慢。中国第一部所得税法，就是在民国时期制定颁布的。

任公接受的是正统儒家教育，终其一生，儒家文化的影子挥之不去，这种影响也反映在他苛捐杂税持激烈批评的态度上，并与他的公共财政思想融为一体。他曾写过《说橙》一文，以其家乡新会橙为例，从一株树收橙若干到一亩产橙多少，再到五年以后的产量，加以详述后指出：“植橙百亩者，六年以后，可以坐收五万四千两之利。尽吾县可耕之地而植橙，岁入可骤增一万一千元”；“余语老农，若胼而手，胝而足，终岁勤动，……舍多就寡，舍逸就劳，抑何也！老农语余，县官岁以橙贡天子，岁十月，差役大索于野，号为贡橙，罄所有乃去，百亩之橙，一日尽之矣。故今日新会橙，将绝于天下。”世人认其可与白居易的《卖炭翁》并读。[18]民初承清末之弊，百姓负担甚沉重，中央软弱无力，地方军阀割据，事财权匹配失当。乱世之中，任公主张实行轻税政策，充满正义情感的呼声具有特殊的意义。

任公主张建立中国自己的公共财政学科。他认为，一国财政之重要，需要深厚的理论基础做铺垫，但中国先秦以来的财政思想均为碎片式的断语，缺乏逻辑推理和论证，因而并无深度可言，解决实际问题的能力也很微弱。1915年，任公在《大中华杂志》上发表“论中国财政学不发达之原因及古代财政学说之一斑”，指出制约我国财政学研究落后主要有6个原因：“（1）侈谈道义而耻言功利的传统，不善治财货为主体的学问；（2）封建王朝诛求无艺，无秩序规则足资披讨；（3）重农抑商的经济政策专注农业取财一途，无甚奥衍繁赜之学理；（4）货币无定制，财政无准确会计可言；（5）专制国权践踏民权，竭泽而渔，