姚轩鸽：百年中国税权变迁轨迹探寻

百年中国税权变迁轨迹探寻

An Exploration on the Changes in China's Taxing Power Over the Past 100 Years

[内容提要] 本文认为，百年来中国税权的流变与更迭，以1911年辛亥革命为开端，以国共两党的税权博弈为两翼，其间始终贯穿着国家税权“谁主”这条主线，交织着一人主导还是全体或大多数国民主导，共产党主导还是国民党主导，领袖主导还是党派主导的明争与暗斗。百年中国税收史迹的变迁轨迹一再昭示我们，要全面实现中国税制的现代化转型，必须始终追寻“税收增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的”，认真解决“税权的民意基础”、“两大强制力量的适配”与“税权的监督与制衡”三大核心问题。

Abstract: Beginning from the Revolution of 1911, the changes of taxing power in the past one hundred years have been characterized with the struggle over taxing power by the Communist Party and the Kuomintang Nationalist Party, which is intertwined with the overt contentions and covert struggles of whether it is to be dominated by one person or entirety or majority of citizens, by the Communist Party and the Kuomintang Nationalist Party, and by leaders or political parties and groups. The changes in China's taxation over the past 100 years reveal to us that in order to realize the modernization of China's taxation system, we must achieve the "ultimate goal of increasing the total happiness and benefit of every citizen and the society as a whole through taxation", and solve the three core problems of the "public opinion basis of taxation", the "configuration of two coercive powers" and the "supervision and balance of taxing power".

[关键词] 税权；民意基础；强制；变迁；轨迹

Keywords: taxing power, public opinion basis, coercive power, changes, trails

100年来，华夏民众始终遭遇的宿命与矛盾，根本说来无不在于，每个公民各自掌握自己的命运，还是由某个党派某个人物来主宰其命运。或许透过百年来中国税权变迁与更迭的影像，我们可以更加清晰地观照政权史迹的纷繁与吊诡。因此，本文拟从百年来中国税权的流变与更迭入手，回眸考察百年来中国税收的发展变化史迹，以期找寻中国税制现代化转型的大道方向与目标。笔者认为，百年来中国税权的流变更迭，以1911年辛亥革命为开端，以国共两党税权发展为两翼，其间始终贯穿着国家税权“谁主”这条主线，交织着一人主导还是全体或大多数国民主导，共产党主导还是国民党主导，领袖主导还是党派主导的税权博弈。具体表现在“税权的民意基础”、“两大强制力量的适配”与“税权的监督与制衡”三大核心问题解决的程度及其方式。

一

毋庸讳言，伴随辛亥革命的成功，南京中华民国临时政府的成立，至少从国家的政体看，在古老的中华大地上，第一次结束了几千年的皇权专制赋税制，终止了几千年来国家最高税权为皇帝一人不受限制地独掌的非人道、非自由、极端不公正不平等的极恶税制，开辟了一个税收治理的现代化新纪元。

实为华夏子民自豪和骄傲的是，辛亥革命至1949年这一时期，围绕国家最高税权的归属问题，不论是在理论建构方面，还是在社会主流舆论方面，根本不存在应该由一个人不受限制地独掌还是由全体国民共同执掌的认识分歧问题。建立民主宪政的现代国家，当是各家各派的基本共识，都认为国家最高税权应由全体国民共同执掌。而且，历经洋务运动、维新运动和立宪运动的洗礼与陶冶，早已深入大多数国民之心。事实上，整个社会的税收共识，和国家最高权力一样，认为最高税权应该由全体国民或大多数国民共同执掌，应该由全体纳税人或大多数纳税人共同执掌。这意味着，在诸如国家征多少税，如何征税，向谁征税，在哪个环节征税，以及如何用税等等税制的根本问题方面，已初步形成社会的普遍共识。至少在宣传舆论与公开主张方面，各党各派，各个阶层，无不认同和高举这一人类税收治理的文明大旗，主张应由全体纳税人主导中国的税收治理，“未经纳税人同意不得征税和用税”。可以说，全社会认同和努力的中国税制转型大方向应是基本正确的，符合人道自由平等的人类文明税收治理的核心要义。而这，可从民国财税立宪的事实得到佐证。

然而，理想与理论是一回事，现实与本质则是另一回事。这一时期也存在一些制约中国税制现代化转型的主要因素。比如，辛亥革命虽然打倒了清王朝税权为皇帝一人不受任何约束独掌的极恶税制，社会舆论也不支持皇帝一人不受任何约束地独掌国家最高税权。而且，北洋政府时期的国家最高税权，尽管形式上是为全体国民掌握，事实上却由以袁世凯为主谋的寡头集团所掌控，最后发展到由袁世凯一人不受任何限制地独掌。尽管由于全国人民的反对，袁世凯的皇帝梦仅仅延续了83天，独掌税权的美梦也仅仅延续了83天，但历史显然在警示我们，在一个皇权文化根深蒂固的国度里，要真正建立纳税人主导的现代税制谈何容易！当然，就这一时期的税权性质而言，与清王朝皇权专制赋税权的本质相比，税权的民意基础还是扩大了，税权的合法性较之清王朝皇权专制赋税权已经有了一些改善，至少税制已从“极恶”层次转到了“次恶”层面。

又比如，由于民国初建，国家最高税权的两大强制力量不可避免地呈现为分散、乏力、软弱、冲突的状态。一方面，国家暴力强制和行政强制的力量，因为晚清督抚格局的历史原因，以及一些地方势力的离心离德，尚未取得彻底的合法性，也没有很好地处理中央和地方之间的税权关系，因此，注定比较软弱和松散，呈现碎片化的状态。另一方面，由于这一时期国家税权在行使征税职能过程中，缺乏必要的制度监督与机制保障，因此，税权的大面积滥用和寻租现象也较为普遍。在某种程度上说，袁世凯恢复帝制是国家税权缺乏有效监督保障机制的必然。试想，如果袁世凯的“钱袋子”能够牢牢地掌握在议会手里，掌握在全体纳税人的手里，袁世凯有什么底气一意孤行地无视民意，恢复帝制？！

袁世凯皇帝梦的破灭，无疑引发了中国税权进一步碎片化的多米诺效应。军阀割据，也就成为近代中华民族的历史宿命。而军阀割据首先意味着，国家最高权力进一步丧失民意，失去合法性，更加分散和碎片化，也十分软弱。客观上，这也削弱了国家权力的两大强制力量，自然也就加剧了税权总体合法性的流失，民意基础的再次脆弱，税权的两大强制力量也就难免继续弱化、分散和腐化。具体而言，不论直系军阀还是皖系军阀，各自掌握的税权，不仅不是国家的最高税权，也因缺乏有效的民意支持，其合法性减小，只会呈现总体强力化、暴力化的趋向，也就是军阀化“坐寇化”的趋向。或者说，他们各自拥有的税权不仅呈现个人化、区域化、地方化的特点，而且呈现短期化、暴力化、无赖化的倾向。如此，竭泽而渔，横征暴敛，也就成为所有军阀的共同聚财特征。其结果，必然背离税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的。民不聊生，颠沛流离，社会动荡，也就成为近代中国民众必须领受的悲惨命运。中国社会也因之再次陷入一盘散沙，民心涣散，民族凝聚力锐减，列强环视，外敌乘虚而入，落后挨打的局面。

面对这一危局，有识之士无不积极寻找探索重整中华民族精神、强国富民的光明大道。一时之间，党派林立如雨后春笋，舆论多元纷争热闹，各种政见争相出台展示，意欲供民众的接受与选择。然而，如前所述，这一时期虽然舆论滔滔，但整个社会却是有基本共识的。这就是，只有民主宪政才可以救中国，自由人道是中华民族复兴的唯一选择。各家各派的分歧，仅仅在于具体的路径及其策略与方法。比如，孙中山领导的国民党，意欲用三民主义来实现民主宪政，具体策略是通过军政、训政、民政的渐进之路来逐步实现；共产党则意欲通过消灭私有制，建立生产资料公有制的社会主义制度来实现。至此，也就开始了近代中国两种建国复兴思路的竞争，其焦点则潜隐在税权的博弈与争斗方面。

如果说1916年以前中国社会关于税权的争斗，主要是皇帝专制独裁还是国民共掌的话，1916年袁世凯皇帝梦破灭之后至北伐战争之前这段时间，中国税权的博弈，则已经转移到是“党主”还是民主方面。因为，军阀割据导致的国家衰弱，税权分割，民不聊生乱象，不能不引发社会精英们思考中国税制现代化转型的现实途径与策略。从帝制税权独裁，一下子到税权民主的变迁，至少现实的税权恶化乱象似乎残酷地告诫全社会，应该寻求适合中国国情的第三种税权优化之路。此一时期，军阀割据形成的南北对峙局面，也成为有识之士共同的心病，他们认为，当下中国问题的症结就在于南北不统一，自然也包含税权不统一。用历史学家李剑农先生的话说：“军政府有‘政府’而无‘军’，军阀则是有‘军’而无政府。”就税权而言，南北对峙局面意味着，税权的合法性问题仍然是制约国家整体税权优化的核心问题。就税权所拥有的两种强制力量而言，军政府虽有行政强制的力量，但缺乏民意基础和军队暴力强制的支持。军阀则虽有暴力强制的壮胆，但同样缺乏民意基础及其政府行政强制的辅佐。坦率地说，此时中国的最高税权，一方面既缺乏足够的民意基础支持，另一方面又因为军队与政府两大强制力量的分离与割裂，总体强制力量软弱无力。自然，国家税权行使过程的监督与制衡力量也很乏力，税权滥用和侵权现象就大面积滋生。因此，如何解决这种税权民意基础薄弱，税权暴力强制与行政强制力量分裂的问题，也就成为当时主要政治力量并不明言的核心任务与奋斗目标。

甚至可以说，北伐战争的财税动因，就在于尽快统一两种税权强制力量，结束这种税权强制力量分离、分散的混乱局面，改变中华民族任由列强宰割的屈辱命运。事实上，伴随北伐战争的胜利，中国社会暂时实现了两种税权强制力的统一这一目标。但这种良好的局面，一直到1937年卢沟桥事变发生，抗日战争开始。也因此，1927年至1937年这十年，被史家称为民国史上的“黄金十年”。当然，也是近代中国税收治理史上的“黄金十年”。因为这一时期，近代中国税权实现了相对高度的统一，国家税权的暴力强制与行政强制力量初步实现了融合。而且，国家税权的运行也因为各种社会舆论等监督机制的相继建立与完善，税权滥用和侵权的现象得到一定的遏制，中国社会现代化税制的雏形初现，所得税、营业税、印花税等现代税种开始引入，过去时代的恶税、规费也得以初步清理。国民政府通过1928年和1934年在南京召开的第一、二次全国财政会议，客观上，也加强了全国的财税管理，为全面抗日奠定了一定的物质基础。

而这一时期中国税权存在的最大问题在于：一是国家税权总体碎片化的状况虽有明显改善，但随着1927年国共合作的分裂，中国共产党相继建立中央革命根据地，国家最高税权虽然解决了南北分离问题，同时又出现了国共分享的新问题。而且，由于国共两党各自都拥有军队这一暴力强制力量，以及行政强制力量，国家整体税权的分离也就不可避免。尽管国共两党各自拥有的人口数量与规模，