Tammy M. Frisby：税收改革的政治

译者张毛培，为上海金融与法律研究院研究助理。

现在的美国联邦税收法典亟需改革。在今年的美国总统大选中，共和党候选人Mitt Romney以及连任总统Obama都不约而同地将企业税改革作为一项政策问题纳入竞选活动中来。而且双方对此的看法上所能达成的共识要比分歧来得更多。他们同时提出了要降低税率并且要转向区域化的企业税制度，或者用总统Obama的话来说至少要开放企业税制的区域化。不仅如此，他们还一致认为如今的美国税法对于个税的规定也是十分混乱的。虽然他们对过去十多年来收入所得税的征收份额对哪些人公平，对哪些人不公平持有不同的政见，但撇开这些政见本身不说，美国确实总是缠身于多变的临时性税收政策。尽管一项受税收改革者青睐的统计数据表明，自上一次在1986年实施的联邦所得税制度改革以来，税收法典已经进行了15000多次修改[i]，美国国会下属税收联合委员会（Joint Committee on Taxation，以下简称 JCT）在其2011年发布的文件将这个国家的所得税政策的根本特点展露无遗。JCT的文件中列举了2010年至2020年期间将会陆续期满失效的联邦税收条款。不算上临时性的灾后税收减免，从2010年开始的头三年里分别将会有31项、56项以及37项联邦税收条款到期失效[ii]。

“国会每年会延长联邦税法中最先过期的一系列条款的到期时间。”

国会每年会延长联邦税法中最快过期条款的到期时间，而这些条款主要都是会对企业产生影响。正因为国会每年习惯性地延长这些条款的到期时间，这些条款也因此获得了“延期税收（tax extenders）”的绰号。而这些“延期税收”和美国临时性税收政策最核心的部分构成了我们当前对劳动收入所征的边际税率。George W. Bush在任时于2001年颁布施行一项有效期为十年的税收政策。这项政策在2003年曾被修订，并于2010年被总统Obama和民主党当家的第111届国会又延长了两年有效期。而这项政策不仅成为了党派之争的导火线，也为了美国纳税人带来巨大的（税收）不确定性。如果这项施行于Bush时期（或者说跨越Bush-Obama时期）的税率政策会按照目前的法律规定到2012年底也就是今年年底过期失效，那么对于劳动所得所征收的边际税率就将从25%，28%，33%，35%增加到28%，31%，36%，39.6%，由此也将恢复10%的纳税等级。

临时性税收政策的制定达到前所未有的高峰，总共有超过36项像这样的临时性政策即将面临过期失效，这也就部分构成了我们所知道的“财政悬崖”问题。财政悬崖是指一系列的财政政策，包括增加税收、扩大征税项目以及《合理医疗费用法案》（Affordable Care Act）实施后的医疗费用削减等，将和那些按照2012年《预算控制法案》（Budget Control Act）削减国防以及政府自主性开支的政策碰撞在一起，于2013年1月1日或2013年的某一时刻同时生效。（这使得政府财政状况面临崩溃的危险。）

除了劳动所得税将面临整体框架性的增加，财政悬崖的构成还包括大量其他将要过期失效的税收条款。这些即将过期的税收规定包括：美国机会税收抵免（American Opportunity Tax Credit），翻倍的儿童税收抵免（Child Tax Credit，从原来的一个孩子500美元增加到目前的1000美元）以及该抵免对退税补贴的提高，收入所得抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）的扩张，取消对分项扣减额和个人免税额的逐步撤销，减少婚姻税，降低资本收益税率（从原来的20%较低到目前的15%），15%的股息税（而不按原本的一般收入税率征税），以及地产税的减征（从原来地产价值超过一百万美元征55%的税减到目前超过五百万美元才征35%的税）。而所有所得税条款的成本在2013年总共将达到1100亿美元，在2013至14年间达到3400亿美元，以至于在2013至2022的十年间达到2.8万亿美元。除此以外，我们还需再加上2%工资税减免条款的到期失效（为2013年所带来的900亿美元成本），以及包括研发期税收抵免、酒精燃料税收抵免等一系列税收条款的延期（为2013年所带来的300亿美元成本和2013至2022十年间的4550亿美元成本）。[iii]

以上这些总共加起来，美国国会预算办公室（the Congressional Budget Office，CBO）估计如果所有涉及财政悬崖的条款到期或生效，美国GDP将会缩水2%，造成美国经济的轻度衰退[iv]。如果暂且不说这一令人堪忧的前景，我们应当意识到美国当代税收政策中难以忽视的现实，那就是这个国家想要继续通过制定临时性税收法规来创造实质性的经济增长。

“处于财政悬崖的边缘，我们感觉到这将会是一个的难得机会进行重大政策改革。”

处于财政悬崖的边缘，我们感觉到这将会是一个的难得机会进行重大政策改革。用更平实的话来说，（要克服困境）我们将面临一个现实的操作问题，那就是一旦我们要建立一个立法联盟来修复这一部拆东补西拼凑出来的税收法的任何一部分，就必须要去同时修改该法中的其他部分。因此唯一的出路就是对这部功能紊乱的税收法做整体性修改。而目前按照国会传统的想法，想要去避免财政悬崖或是尽可能地减少因此而带来的政策变化，这会使得国会不得不通过对赤字的结构性削减来进行修正。而这项修正性的对预算的处理将必然涉及增加一定数额的联邦税收收入，为此，国会议员们将会着眼于全面的税制改革。

要进行全面的税制改革就需要去借鉴美国上一次对税收法的重大改革，也就是1986年的《税收改革法案》（the Tax Reform Act of 1986）。随后我们需要去集中总结两党合作以及立法者阻挠游说利益的经验教训。然而，虽然被人歌颂的1986年立法的确为我们提供了进行重大税制改革的有用经验，但是我们必须意识到当今的经济和政治环境已经发生了重大变化，这意味着新一轮的税制改革不能按照1986年《税收改革法案》的套路来进行。当我们将其作为2013年或2014年税收改革的范例时，我们应当从其发挥作用的经验教训中看到起警示作用的部分。当我们观察Obama第二届政府以及第113届国会所面临的财政悬崖时，我们应当意识到当今的经济和政治条件不仅将迎来新一轮与从前不同的税收改革，而且这一次可能要比之前更难实现。

（一）“税收中性？”

要建立全面税收改革的立法联盟所面临的最大阻碍在于当今的改革者们对此次税收改革应当增加税收收入还是保持税收中性还没有达成共识，以至于难以展开进一步磋商。税收中性原则要求修正后的税收法能够带来相同数量的税收收入，也就是美国财政部要收到旧法实施下不多不少，与之前相同的收入。在税收改革辩论之初，也就是1985年，最主要的辩论者都同意将税收中性作为他们的最终目标，然后围绕这个目标所设定的框架下进行磋商，再进一步解决如何重新分配总的税收负担。[v]

现在，我们的争论方向是明确的，即使不是完全地，但大部分都是党派性的。国会中的民主党主张增加税收收入来支撑目前已经大大超出收入的支出水平。而由参议院少数党领袖Mitch McConnell以及一些众议院共和党协商会议（House Republican conference）的活跃分子所领导下的共和党已经公开表示坚决反对增加税收。

随着总统Obama连任，在众议院议长John Boehner表示想要通过修补税收法的漏洞来增加一定税收之后，共和党这一谈判立场变得更加复杂。但大老党（Grand Old Party，GOP，美国共和党的别称）如今更加难以从它原先对增加税收的反对立场中转变过来，因为出现了并未参与上世纪八十年代改革的政治力量：美国税制改革协会（Americans for Tax Reform，ATR）签署的纳税者保护承诺（Taxpayer Protection Pledge，也被叫做Grover Norquist pledge，Grover Norquist是ATR的领导人）。在这一承诺下，所有的应征人员以及在职官员都必须抵制任何一切增长税收。用承诺里的话来说，所有美国众议院以及参议院的成员都必须：“第一，抵制任何所有增加个人或企业收入所得边际税率的企图；第二，抵制任何对税收减免和优惠的减少或消除，除非通过之后的进一步降低税率来抵消。”根据ATR的统计，第113届国会的258名成员，包括除新泽西州的共和党众议员Robert Andrews以外的所有共和党议员都签署了这一项承诺。只有16名共和党众议员以及6名共和党参议员目前还没有签署这一承诺。

Norquist通过反复公开保证来加强承诺的实现。这些保证包括一旦国会议员的投票表决被ATR视作增加税收，将会使得他们在大选时的竞选广告与基层推广受到限制，并使得立法者受到违反税收承诺的指控。尽管对Norquist的批评者抗议称该承诺使得立法机关对Norquist负有义务，而却不再是使得立法者应当对他们的选民负有义务。ATR对违反承诺的应对的可怕之处就在于它使得在华盛顿的税收政策谈判久悬不决。

税收中性的重要性与增加税收的必要性之间所存在的内在冲突，因为美国联邦政府如今的预算赤字规模正在加剧。在1985财政年度，联邦预算赤字为2120亿美元，占GDP的5%[vi]。相比之下，在2012财政年度，联邦政府的财政预算赤字达到了1.1万亿美元，占GDP的7%，并且这是联邦预算赤字连续超过1万亿美元的第四个年头。而2012年赤字所占GDP的比重虽然相比2011年度的8.7%有所下降，但却仍然是自1946年以来第四高的比重[vii]。

或许阻碍达成收入目标共识的更加核心的政治问题是，共和党内几乎不再有赤字鹰派。在过去的几十年里，包括在George W. Bush 任期内（参见：two rounds of tax cuts, creation of an entitlement program with the Medicare Part d prescription drug benefit, and two prolonged and unfunded wars in the Middle East），我们都已经很少看到赤字鹰派在大老党里有所作为了。

在大老党内，对于税收政策所起的作用属于供给学派（supply-siders），他们主张将税收政策当成是促进经济发展的工具，而不是将其作为为资助政府活动和项目创造收入的方式的。供给学派为自己辩护的核心理由就是近来的历史已经明确证明了美国联邦政府对税收收入欲罢不能。对他们而言，税收的第一原则就是要将税率设定在能够推动经济发展来带动个人收入增长的水平上。

我们可以对比一下供给学派与赤字鹰派在当代的权力制衡和Reagan第一个任期内制定税收政策时的情景。在Reagan第一轮的减税过程中，《经济复苏法案》（Economic Recovery Tax Act）在1981年通过，随后就发生了白宫内部的激烈辩论。赤字鹰派顶着供给学派的压力，直指增加赤字的最新预算项目和后期减税。而这些在Reagan白宫内发生的共和党辩论的立法产物就是1982年的《税收股本和财政责任法案》（Tax Equity and Fiscal Responsibility Act，TEFRA），而正是这项法案为美国财政部带来更多的税收收入。

TEFRA发挥作用的常规路径有三个方面。第一，税收征管系统通过提高合规性要求来为财政部增加收入（例如，TEFRA增加了利息和股息的扣缴，扩展了信息报告并加大了违规处罚）。第二，税收优惠被消除或者对它们的使用被加以限制（例如，撤销了安全港租赁，撤销了未来加速折旧补贴，提高了个人最低征税额，并限缩了会计规则中完全契约性的自愿会计方法）。第三，增加了一些税收，