徐群贵：城乡一体化是伪命题

纵观当今世界，欧美发达国家不存在“城乡一体化”的提法，田园风光的乡村彰显着富裕文明，城市讲究低碳和绿色经济产业链，“后工业社会”的头等大事是生态环保，利害攸关着“是否适宜人居？”的大是大非问题。发达国家是落后国家或者说发展中国家的目标定位，例如中国台湾的乡村与城市各有千秋，就以“后发优势”挤身于发达地区行列，现在已经不需要“城乡一体化”，香港、澳门则没有农村，说明了“城乡一体化”仅仅是工农差别、城乡差别比较大的情况下，国家官方为了平衡农民的不满心理，让人们臆想农村有一天和城市一样的灯红酒绿流光溢彩，把浮躁的玩世不恭遏制到可以管控的水平。这种情况下，“城乡一体化”显然就是一个伪命题，是善意的期盼夹杂着“贫富两极分化”的怨声载道，以缺乏科学性的观念让“先入之见”获得诗意的栖居，往往是容易堕落成为一种骗局，酿成国家政策的误入歧途。譬如中国的城市人口居住聚集度与就业岗位分布状况不协调，堵车与污染夹杂着公共设施配套水平低的问题，让一场大雨就能够瘫痪北京城。京津冀地区雾霾的背后是每一个城市都在肆无忌惮的扩张，旗号和重中之重实施策略就是在城乡结合部加快推进“城乡一体化”政策，实际上就是“城市臃肿”的巨无霸心态在千方百计地蚕食农村和耕地，具体方式方法就是把“城乡一体化”贯彻落实为“将农村改变到城市模样”，客观上就是消灭农村，是“城市化”的思维定势。如果科学发展观被扭曲成为“城市化”蓝图，那么中国农村又该怎么样发展呢？

在中国大陆，关注农村、农业和农民发展的一年一度第一盛事，就是中共中央的一号文件专门阐述“三农问题”的政策，把相应的顶层设计公布于众。这十六个中共中央一号文件有一个坚持不懈的政策叫做“城乡一体化”，进入二十一世纪以来尤为突出，成为中国社会科学基金重大招标投标项目，作为科学发展观的量化指标，要求确定中国省市县各级“城乡一体化”水平的评价体系，配套进行新农村建设，可谓是劳民伤财，没有形成有效生产力。例如，中国农业的土地迄今为止都不能由市场配置资源，因为市场只能配置商品化的土地资源，不能配置“农村集体所有制土地”这种“非商品化”的资源，让中国的市场经济在农村望而却步。

第一，高举高打的“城乡一体化”政策，究竟是以一种社会制度模式进行推行呢，还是作为一场政治经济运动？例如人民公社运动，也是一种政治经济体制。中共中央的一切相关文件，都是明确把“城乡一体化”作为一个目标性规范，要求农村的发展以城市为坐标系，向城市看齐，把“城乡一体化”当成工业化、城市化运动的农村风向标。问题是，“城乡一体化”的主体是谁？就像“人民公社运动”的主体是官府，并不是人民大众，它就发生了吃大锅饭饿死人的大问题，1958年到1962年累计饿死人三千万以上。随后，也是邓小平领导下的中央政府一声令下，取缔了“人民公社”。成也萧何败也萧何，官府作为农村重大政治经济行为的第一主体，让农民成为被动型的接受者和严重后果的承受者，理所当然的是不利于中国农业生产力发展，破坏了农村的生态环境和土壤肥力，造成二十一世纪以来中国大陆农村文明的衰退，2012年至今平均每一天消失300个村庄，乡村文化处于土崩瓦解的状态。

应该说，农民是农村的名正言顺主人，可是中国的“官本位”体制注定了农民必须听命于政府，“城乡一体化”的政策一直强调“县政府是第一责任主体”，县域经济是“城乡一体化”的主战场，准确无误的宣布了县政府是推动和实施“城乡一体化”的主体，也就是“城乡一体化”的发动机、制动闸、刹车片和加油门都在政府系统，不能说是在农民当中。原因是这一点涉及到社会的综合治理问题，农民个人及其家庭不能拥有土地所有权，实际上就是政府掌握土地的最终权力，是保障社会安定的“维护政治稳定”――执政党当务之急。例如云南省晋宁县2014年10月14日在富有村围绕着“城乡一体化”的大型商贸城征地建设项目打死8人，打伤18人，农民的蔬菜用地被乡镇政府与开发商联合起来强行廉价征收，农民并没有签字画押，村干部就能够和乡镇政府与开发商伪造出来一系列法律文件，获得县政府、市政府的认可，就能够违法实施“城乡一体化”的“霸占土地”之建设项目，就敢于通过黑社会组织召集千余人，统一制服，手里拿着凶器，光天化日之下对农民大打出手。农民拨打110报警电话竟然没人理，眼看着人命关天的惨剧发生，才能够为血淋淋的“城乡一体化”充当开路先锋。这里面，“城乡一体化”的实质性操作，就是“官商勾结一体化”，把省市县政府和乡政府、村委会统统变成为“生意人”，当官就和经商一模一样，权钱交易就是政府的“大资本家”拿手好戏，官员的政绩观在骨子里就是“当好老板”，就是要有“赚钱”意识和看家本领，至少是拥有一整套捞钱的“绝活儿”手艺。所以，晋宁县的血案并不是特例，而是全中国每一天都有这样的“农民与官府、与开发商之间殊死搏斗”场面，法院让农民得不到法律正义的保障，成千上万的农民上访告状到中央。北京的国家机关上百个信访部门承认80%以上的上访人是为了土地问题，“城乡一体化”的负面贡献巨大。其中之一就是迫使地方政府为了拦截上访人进北京告状，直接在北京郊区设立“黑监狱”，专门非法关押折磨上访的农民，同时在本地把精神病院变成为第二个监狱，让民间化的黑社会羡慕不已，学术界承认这是古今中外的“城乡一体化”奇葩果实，应该是说成为魔鬼式的“畸形儿”。

随着中共中央提出来“城镇化”战略以后，特别是科学发展观提出来“新型城镇化”的新概念以后，省市县政权决策者要求“乡镇政府必须积极贯彻落实城乡一体化政策”，把乡镇政府推到了风口浪尖。但是，自从秦始皇确立郡县制以来，“县政府”是中国政治体制的基准点，官员任免与社会政治控制力的边界单元就是“县域”，财政聚焦点的第一层次也在县政府，使得“县政府”具备了“土皇帝”的势力范围，在“城乡一体化”运动里面首当其冲。具体的可操作性就是沿着“行政强制权力”的通行路径，进行县政府财政统筹的“城乡一体化”操作，政府配置资源的“城乡一体化”，把市场经济机制边缘化，酝酿了中国特色的农村抵抗市场配置资源根据地，让土地永远不能商品化。这才是“城乡一体化”政策机制在中国大陆造成的后患无穷，它的表面性危害就是破坏农村的自然生态，通过征地拆迁开发房地产激化政府与农民的矛盾，让农民失去土地以后进入“盲流”行列，人口的流动性与教育资源配置和劳动力素质提高的举措不能协调一致。

第二，“城乡一体化”的支撑点被确认为县域经济以后，省市县乡镇政府是唯一的中心体系，只有政府在农村拥有配置资源的权力，农民实际上没有土地所有权，村委会是集体所有制土地的主人，却不是法律责任的承担者主体，不符合中共中央十八大会议精神，不利于“国家治理体系和治理能力现代化”。中共中央十八届三中全会文件公告天下，宣布十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这就是说深化改革的目标，是建设国家治理体系和提升国家治理能力。

这样的“国家治理”主题并不是中国共产党心血来潮，而是世界文明的主流大方向，是“四个现代化”基础上的“第五个现代化”。早在16年前，世界银行出版的《变革世界中的政府（1997年世界发展报告）》，就聚焦于国家治理问题。世界银行认为，“善治（good governance）”或“有效治理”是一个国家、尤其是发展中国家实现发展的关键，而实现有效治理需要相应的治理能力。因此，实现“治理能力现代化”是一个非常重要的问题。《变革世界中的政府》特别提醒发展中国家：政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。该报告开头即提出，为了实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。认识到政府不能做什么，恰恰是现代治国思想的智慧。这方面，权威机构“全球治理委员会”早已经在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，开宗明义的阐明国家治理是各种公共部门、个人和社团机构管理其共同事物的诸多方式之总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的国家法律制度和乡规民约之类规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

因此，“国家治理”概念的基本含义和治理能力所强调的主要特征，就是治理主体的多元性，不允许“一个中心”称王称霸。这样的“治理”理论确认，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的只要得到公众的认可就可以成为社会权力的中心，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。所以，“国家治理”意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它的理论基础是诺贝尔经济学奖成果――多中心理论，2009年埃莉诺・奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的“多中心治理理论”来自于公共池塘资源管理研究，也就是农林牧副渔的综合性治理问题，认为传统的政府“统治”类型的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威通过发号施令、制定政策和实施政策对社会实行单一向度的管理。与此不同，“治理”类型的强烈在强调国家与社会合作的过程中，是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。

如此以来，政府垄断性的地位就是不能允许的，特别是在产业化盈利问题上，要求企业、社团、从业者个人都必须要有主体角色定位，而中国特色的“城乡一体化”，从来没有考虑过农村、农民的自组织社会管理问题。例如村委会实际上不能破产，虽然可以在农民进城的迁移当中自然消亡，却是不能承担“自负盈亏”的经济责任，还要成为土地所有权的主体，客观上就是一个没办法实施“规范化治理”的“四不像”主体。按照经济科学的严谨逻辑，农村经济发展必须着眼于农业生产，必须从封建主义社会的家庭类型生产力，上升到公司化的企业类型生产力，告别自然经济模式。对照中国大陆的土地集体所有制“村委会”和农户，作为农业生产的权利主体，根本就不能适用于市场经济规范。建立在这样的生产组织结构上面之“城乡一体化”，显而易见的是危如累卵，与实现农业现代化的市场经济目标背道而驰。

再说，中国经济出版社2014年10月第一版《中国省域城乡社会一体化水平评价报告》、《陕西县域城乡发展一体化水平评价报告》公布了现行的“城乡一体化”考核评价体系，完全就是“政绩考核体系”，没有农村组织的体制改革成分，继续沿着“行政管理的统治模式”进行“政府主导型的城乡一体化”操作，没有了市场经济赖以生存的“企业化”组织细胞。这样一来，仍然要在农民家庭生产力与村委会集体所有制土地的框架内生成“城乡一体化”，全方位背离市场经济的“公司”细胞主体定位，与市场配置资源的中央政府导向是南辕北辙。

第三，现在具有政府强势执行力的“城乡一体化”在县域经济盘子里，实际上就是“土地财政模式”确确实实让“城乡一体化”拥有了可操作性，伴随着“土地财政模式”的寿终正寝，城乡一体化就无路可走，至少是进退维谷，步履艰难。按理说，“城乡一体化”的乡村基层组织，应该是村委会，就像战争年代“党支部建立在连队上”那样的，必须突出“村庄”的主体地位与积极作用。遗憾的是，“村庄”和“村委会”主要的不是“经济组织”，没办法承担“城乡经济一体化”的职能，也不能承担“城乡社会团体组织功能一体化”的责任。“村庄”和“村委会”这样的机构在中国大陆主要是作为政权控制底层社会的“政治性质”官本位主体，它的管理人员任免权实际上掌握在乡政府手里面，它没有了经济职能，突出的是“维护稳定”职能。因此，产业化的问题，作为“城乡一体化”的关键性环节，失去了“村庄”和“村委会”支撑力，造成了“城乡一体化”的动力来自于“官本位”的政绩冲动，