韩青：资源型地区可持续发展下的资源税及其配套改革

1 引言

资源税是以自然资源为征税对象的专门税种，我国主要对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种资源品实行从量定额征收，2011年11月1日起将原油、天然气改为从价定率征收[1]。上述矿产资源的富集区成为课征资源税的主要区域，这些地区“靠山吃山”，大多单纯依靠上述资源的开采和初级加工为主导产业，长此以往形成了经济高度依赖自然资源、产业结构高度单一的资源型地区[2]。这些地区多年来一直是国家的能源和原材料的重要供应地，为国家社会发展做出了突出贡献[3]。但其在资源开采的过程中也遇到不少矛盾和问题，制约了这些地区的可持续发展。资源税作为针对自然资源开征的专门税种，直接引导调节企业对资源的开发行为。现行资源税的税制缺陷在一定程度上制约了资源型地区的可持续发展，加剧了当地的资源浪费、生态破坏和贫富差距悬殊，迫切需要改革和调整。同时还必须综合考虑资源税外的税费现状，充分考虑相关税费对资源税改革的影响，做好配套改革。

2 资源型地区可持续发展迫切需要资源税的改革

2.1 资源开采浪费严重

现行资源税列举了七种应税资源品作为征税对象，除了原油、天然气外，对其按销售数量征收资源税①，实行分品种、分矿山的幅度差别固定税额，一矿一率，税额的高低与资源的回采率等指标不挂钩。具体到某一矿山不再区分贫、富矿段，同一矿段开采贫矿和富矿缴纳同样标准的资源税额。显然开采富矿会有更高的收益，助长了矿山企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小的行为，对矿产资源进行“吃菜心”式的掠夺性开采。据统计，我国矿产资源的总回采率仅为30%，比国外低了20个百分点。煤炭的回采率平均为35%，一些乡镇煤矿回采率只有15%甚至不到10%[4]。1949年至2003年，我国累计产煤约350亿吨，煤炭资源消耗量却超过1000亿吨，白白浪费掉煤炭资源至少650亿吨。这些被浪费的煤炭按照2003年的煤炭消费量计算，能够使用38年[5]。抚顺、本溪、阜新、玉门等城市由于长期超强度开采，生存发展已经受到后备资源不足、资源枯竭的严重威胁。

2.2 生态环境破坏严重

我国现行资源税实行“普遍征收、级差调节”的原则，但是由于征税范围太窄、税率又太低，没有把资源开采的社会成本内在化，对资源开采过程中产生的负外部性矫正乏力，不能有效地保护生态环境。资源税征税范围仅限于列举名称的七种资源产品。“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案。”②也仅局限在矿产品方面，对于水资源、森林资源、草原资源、沙漠资源等自然资源则均不在资源税的调节范围之内。企业利用资源的成本太低，远远低于国外的平均水平，大矿小矿超采现象普遍，加上资源税实行从量定额征收，在资源价格上涨时企业的利润更高，进一步刺激了企业的超采滥采行为，与资源节约型、环境友好型社会的建设背道而驰。陕西榆林神东公司大柳煤矿，设计年生产能力600万吨，活鸡兔矿为500万吨，但实际上两矿的生产能力已达2200万吨，设计开采年限由原来的108年缩短为37年[6]，在煤炭开采过程中大量薄层煤、边角煤被丢弃。过量的掠夺性、粗放性的超采滥采带来当地严重的生态破坏。现在资源型地区较为普遍地存在着环境生态问题：空气质量恶劣，大气污染严重;地表植被遭到严重破坏，地面沉降，采煤区出现了大量的采煤沦陷区，地面坍塌，引发地质灾害;地下水资源遭到严重破坏，水质污染，水位下降;河流干涸，农业灌溉、人畜饮水出现困难。

2.3 贫富差距不断拉大

资源型地区大多位于我国的东北和中西部等经济欠发达地区，一方面这些地区群众的收入普遍较低，全国政协组织的“四矿问题”专题调查表明，矿工收入处于各行业之末，年人均收入仅为最高收入的1/9。而且失业率居高不下，尤其是女性的就业更加困难，矿工的工资一般要维持全家的生活开支。另一方面是随着资源价格的持续走高，占当地人口极少数的矿主因此获得巨额利润迅速成为百万富翁甚至亿万富翁，支配着本该归资源所有者――国家所有的资源涨价收益。据《望》新闻周刊的调查，辽宁建昌锰矿开采成本每吨300元左右，其中含上缴的资源税仅为6元，售价每吨1200元，扣除各种不可预知的杂费，矿主每吨获利800元左右，一个矿主按一年开采10万吨计算，一年的利润可达一个亿，而一个在矿上工作3年的矿工月收入只有800元，最多1200元，还要养活全家[7]。贫富差距越来越大，会引发社会的不稳定因素，带来严重的社会问题。

为了调节矿主因资源涨价的巨额利益，国家近年来已经数次调高了相关资源品的资源税额，2007年2月1日起，焦煤资源税税额调至每吨8元，是国家自2004年以后第六次上调煤炭资源税。2007年8月1日又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税额，最高提高了15倍。但因为资源税以前的税额基数太低，资源税负仍然有继续上调的空间，也有调整的必要。

3 资源税改革的基本思路

3.1 全面扩大资源税的征税范围

立足于资源型地区的可持续发展，制止企业对自然资源的破坏性开采，在资源税征税的“广度”上要进一步扩大，真正体现资源税的“普遍征收”原则，因此资源税征税范围要全面扩大。改革后的资源税要尽可能覆盖所有需要保护的自然资源，全面保护自然资源、防止生态环境的继续恶化。除了矿产品外，对包括水资源、森林资源、草原资源、沙漠资源等必须保护性开发利用的自然资源全面纳入资源税的调节范畴。如前所述，这些宝贵的自然资源已经遭到了严重的破坏，导致了严重的生态恶果，再不及时加以保护，将来恢复起来会更难。

3.2 进一步提高资源税的税负水平

除了在资源税征收的“广度”上全面扩大即增加资源税的调节范围外，在资源税的征税“深度”上更要凸显其对资源型地区可持续发展的支持，进一步提高资源税的总体税负水平。评价某税种对经济调节作用发挥的程度，该税种取得的收入占各项收入③的比重高低非常关键，可以想象，一个几乎收取不到收入的税种，其对经济的调节必然有限。增加一个税种的征收自然会加大其调节作用，不管是正面的积极作用抑或负面的消极作用。我国资源税占全部税收收入的比重却在下降，由1995年的0.92%降至2004年的0.39%。虽然从2005年开始国家陆续调高了煤炭、铅锌等资源品的资源税税额，这一比例有所提高，2005-2007年这一比例分别为0.46%、0.55%、0.53%④，但还赶不上1995年的水平。没有考虑社会成本内在化，很难有效地矫正资源开采的负外部性，实现对资源型地区的贫富差距调节和保护环境。

同时，拉大资源税的税率档次，真正体现资源税在“普遍征收”基础上的“级差调节”原则。我国已经将煤炭资源税的税额幅度从原来的0.3元～5元拉大到0.3元～8元，铅锌矿、铜矿、钨矿等也进行了调整。但前文已有分析，由于以前资源税的税额基数太小，从资源的级差调节角度看，还有进一步拉大资源税税率档次的空间。也由于现行资源税的税负设计本身就不重，因此拉大税率档次可以不考虑资源税税额幅度下限的调整，主要考虑调高税额的幅度上限，把资源开采的社会成本内部化因素考虑进来。

3.3 科学设计资源税的税率形式

如何体现资源税对自然资源的“普遍征收”和“级差调节”，税率形式的设计非常重要。总体上税率无外乎定额税率、比例税率和累进税率三种形式。定额税率也即固定税额，税额不随销售价格的变化而变化，因此产品价格下降时相对税负上升，价格上升时相对税负下降，具有累退性。比例税率形式，税额与销售收入呈等比例的上升或下降，体现了中性原则，对纳税能力差异的调节不足。比较而言，能有效调节纳税人收入差距和体现负担能力差异的是累进税率形式，它表现为纳税人收入越高的部分承担比例也越高的税负，更好地体现级差调节。

因此笔者建议资源税采用累进税率，且采用超率累进的形式，以真正调节企业的获利能力⑤。可以借鉴我国土地增值税的税率设计思路，按照企业盈利水平的高低设计不同的累进税率，拉大最高税率和最低税率之间的档次。同时设立免征额规定，如可以规定盈利率不到20%的免于征收资源税。

不同的资源品种、同一资源的不同矿区、同一矿区的不同矿段、同一矿区的不同开采阶段以及不同的资源开采方式，等等，很多因素都会影响资源企业的收益。显然，开采富矿、资源处于增产稳产期、采取“吃菜心”式开采，企业的盈利更高;相反，开采贫矿、资源濒临枯竭期、提高回采率，企业的利润相对就低。不同企业的情况各不相同，如何兼顾各个影响因素设计不同的差别税率，操作中有较大的难度。而这些影响因素最终都会体现在企业盈利水平的高低上，因此资源税采用超率累进税率可以比较全面的兼顾各个企业的不同情况，且操作相对容易，建议采用。在扣除项目的选择上，可以扣除企业为提高回采率购进的设备和更新改造投资等，以鼓励企业增加回采率。而在开采中“吃菜心”的企业因为投入少，扣除项目少，利润水平高，将承担比以前更重的税负，抑制其对资源的浪费行为。

3.4 合理调整资源税的优惠政策

现行的资源税只在资源的开采生产环节征收，其税收优惠政策也只能对资源开采企业发挥作用，改革可以考虑对资源回采率和选矿率达到一定标准的资源开采企业给予一定资源税税收减免，以激励资源开采企业自觉保护资源，提高资源开采效率，保护生态环境。

4 资源税的相关配套改革

改革资源税不能孤立地进行，应综合考虑资源型地区的整体税费现状，全盘考虑。否则资源税的改革很难深入推进，上述改革措施也很难得以实施。促进资源型地区的可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会，除了资源税的调整和改革外，还需要建立一整套科学合理的税费制度。

4.1 清理各种针对资源的专门税费，凸显资源税的调节作用

中国目前专门针对资源征收的税费主要由资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、石油特别收益金和矿区使用费等部分组成(见表1)。这些专门税费存在设置不合理、重复征收的问题，应该进行认真系统的梳理。

4.1.1 将矿产资源管理费并入资源税，解决二者重复收取的问题

由于矿产资源对国民经济发展的特殊作用和不可再生性，世界上绝大多数矿产所有者都实行了矿产资源有偿使用制度。我国宪法也规定矿产资源归国家所有，1986年施行的《中华人民共和国矿产资源法》规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”这一规定明确了国家凭借其矿产资源所有者权力并列收取资源税和资源补偿费。1984年开始征收的资源税是对石油、天然气和煤炭三种矿产品的销售利润率超过12%栅栏利润率的部分征收，当时贯彻的是对资源的“级差调节”原则。