张占斌：经济中高速增长阶段的新型城镇化建设

近年来，我国经济逐渐由原来的持续高速增长转变为目前的中高速增长，这是我国改革开放以来面临的全新经济发展形势，也是未来城镇化长期发展必须应对的新环境。我国经济从高速增长过渡到中高速增长阶段对城镇化意味着什么?在经济中高速增长阶段对走中国特色的新型城镇化道路的内涵有什么要求?新型城镇化对我国经济保持中高速增长还有哪些改革红利可以释放?走好新型城镇化道路需要处理哪些重大关系?等等，需要我们认真研究。

一、我国经济从高速增长过渡到中高速增长

阶段对城镇化意味着什么?国际金融危机后，国内外环境发生深刻变化，我国经济社会发展进入了新阶段。[1]这个新阶段的最显著特征就是开始由过去长达三十多年接近10%的经济高速增长转为7以上、7.5%左右的中高速增长阶段。[2]由于发展基数越来越大，维持过去那样的高速增长已不现实。从需求条件看，靠大规模的政府主导型投资以保持经济增长速度的方式不再具有可持续性，我国经济高增长过分依赖政府高强度投资的负面效果日益明显，投资效率下降，投资和消费比例失衡，产能过剩严重，长期下去不可能持续。[3]而外需受到国际需求市场需求低迷的影响，对我国经济增长的贡献率下降。从供给条件看，随着以劳动力短缺和工资持续提高为特征的“刘易斯转折点”的到来，以及以人口抚养比不再降低为表现的“人口红利”的消失，再加上技术、管理等其他要素供给不足和资源环境约束日益增强，经济潜在增长率也不断下降。[4]此外，多年积累的诸多矛盾和问题，如产能过剩、环境污染严重等，也对经济高速增长形成制约。特别是我国已进入中等收入阶段，将面临转型陷阱、拉美陷阱、福利陷阱、城市化陷阱、资产泡沫陷阱、金融陷阱、捧杀陷阱等复杂问题。[5]在中等收入阶段保持中高速增长，不仅需要形成与经济发展阶段相匹配的高品质制度体系，而且需要摆脱增长机制锁定，寻找增长与跨越的内在驱动。[6][7]因此，在中高速增长阶段，有利因素和不利因素相互交织，积极作用和消极作用相互影响，使经济社会环境日趋复杂化，从而对城镇化提出了新的要求，表现出以下特点：

一是经济增长换挡调速，经济下行压力较大，需要城镇化释放需求和创造供给的能量。在增长速度换挡阶段，由于市场需求和供给因素的变化需要一定的时间，经济在一定时期内具有发展惯性，往往高时愈高、低时愈低，因此高速增长阶段重点要防止经济过热、增速冲破上限，而增速放缓时重点要防止经济失去活力、增速跌破下限，这就需要加强宏观调控，使经济增长保持在合理区间范围内。而且，在增长速度换挡阶段，依靠国家大规模投资的增长模式难以为继，由投资拉动向需求拉动转变尚需时日，对外贸易状况短期内也难有根本好转，因此国家宏观调控难度增加，经济下行压力较大，迫切需要对经济的需求面和供给面进行深度调整，寻找、培育新的经济增长空间，增强宏观调控的有效性和经济发展的可持续性。城镇化既能释放需求，也能创造供给，如果能够积极稳妥推进城镇化，就可能有效担负起时代的重任。

二是经济结构问题突出，转型升级迫在眉睫，需要城镇化推动重大结构性问题的解决。进入中高速增长阶段以后，我国目前经济结构性问题并没有得到根本性改善，转型升级压力依然较大。从内需结构看，经济增长对政府投资、外贸出口的依赖程度依然较高，居民消费、投资所占比重严重偏低，通过刺激居民消费和民间投资带动经济增长还有较长的路要走;从三次产业比重看，二产独大、三产比重偏低，2011年底我国三产比重约为43.3%，不仅远低于高收入国家74.3%的平均水平，也低于中等收入国家55.6%的平均水平数据来源：世界银行WDI数据库。;从收入分配结构看，我国劳动报酬所占国民收入初次分配的比重不及40%，而世界通常比重是劳动报酬所占国民收入的三分之二，贫富差距依然较大。

三是资源环境压力增大，生态保护要求强烈，需要城镇化与生态文明耦合推进。近年来我国资源和环境约束压力显著增大，是资源禀赋、发展阶段、发展方式以及体制原因共同作用的结果。我国虽然地大物博但人口众多，许多重要资源、矿产人均占有量远低于世界平均水平，经济发展受到的资源环境约束相对较大，三十多年比较粗放的发展方式也造成了资源的浪费和环境破坏，而体制机制的不顺和制度的缺失也导致了唯GDP主义的盛行，不少地方发展经济是以浪费资源和牺牲环境做代价的。一些城市“十面霾伏”、“水漫金山”、垃圾围城，给我们敲响了警钟。迫切要求转变经济发展方式，城镇化与生态文明深度耦合，处理好城镇化发展和资源环境的关系。

四是“中等收入陷阱”风险尚存，保障和改善民生任务繁重，要求城镇化发展中更加注重以人为本。我国仍处于并将长期处在社会主义初级阶段，基本国情没有变。伴随着城镇化的发展，大量农村富余劳动力进城务工，但长期以来，不少城市更多的是购买他们的劳动力，仅仅把他们看成是劳动者，而不是城市里平等的一员。如果城镇化不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，城镇化就失去意义，也不可能持续。跨过“中等收入陷阱”，努力保障和改善民生，需要在城镇化的发展中，更加注重以人为本。经济进入中高速增长阶段以后，城乡社会矛盾、社会问题依然存在，而且在某些领域矛盾还比较尖锐、迫切需要推进社会管理创新，在城镇化进程中推动农业转移人口市民化，维护社会公平正义。

五是国际关系深度调整，亟需扩大迂回空间，城镇化应当成为我们手中的大牌。国际金融危机后，国际经济进入新一轮调整转型期，发达国家提出了再工业化的口号，纷纷制定优惠政策将先进制造业留在国内，同时贸易保护主义也重新抬头，并试图通过 TTIP和TPP绕过WTO建立国际贸易新规则，国际政治经济关系面临深度调整[8]。我国科技投入、创新能力不足，科技进步贡献率40%，与发达国家 70%水平还有很大差距;产业发展水平较低，大量出口产品都处于产业链的低端，少数高端产品出口受到打压，与发达国家竞争处于明显劣势;与此同时，我国劳动力成本提高、汇率上升，后起发展中国家以较低的成本和价格参与国际分工，我国在一些传统领域的比较优势逐渐丧失。这种“前堵后追”局面使我国拓展国际市场的空间缩小。为了增强我国在国际舞台上的影响力，我们要打好城镇化这张牌，增大回旋余地。

二、在经济中高速增长阶段对走中国特色的

新型城镇化道路内涵有什么要求?改革开放三十多年来，我国城镇化的发展，为经济社会进步和人民生活明显改善作出了重大贡献，推动人民生活从温饱到小康的历史性跨越，推动经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，促进了社会生产力发展，这一点要充分肯定。但是，以往的城镇化为了服务于经济快速发展，将注意力集中在土地开发利用上，在为经济提供发展空间、为地方政府提供财政收入的同时，对普通居民的利益保障、对生态环境保护重视不够，也存在着“见地不见人”、半城镇化、被城镇化、贵族化城镇化、“大跃进式”城镇化等诸多问题，也受到了社会舆论的不少批评。[9]在我国经济进入中高速增长阶段以后，增速放缓使城镇化发展中的矛盾更加凸显出来，特别是强制拆迁、环境污染、农民工权益、棚户区、零就业家庭等问题饱受诟病，并成为引发社会矛盾和群体性事件的重要根源，随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈，迫切需要走出一条有中国特色的新型城镇化道路。

新型城镇化道路是不同于过去的城镇化道路，是具有中国特色的健康城镇化道路。这里讲的中国特色，主要有三点：第一，中国是具有13亿人口的大国，要在实现现代化过程中走新型城镇化道路，应该说是世界上最难的一件事情。在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。第二，中国是一个城乡二元比较严重的国家，如何破解城乡二元，是我们中国推进新型城镇化的一个非常重要的任务，我们要有耐心和定力。城镇化目标正确、方向对头，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。第三，工业化、城镇化和生态文明建设，这三件事情一个也不能少，属于同步进行、叠加进行，这个难度也比世界上任何一个国家难度要大得多，与先行现代化国家的历程不一样。走出一条新路，而且世界经济和生态环境也将从中受益。我们理解，所说的中国特色，更多的是要考虑中国这三个特殊的国情，在考虑这个国情的基础上推进我们新型城镇化建设。我们推测，如果到2050年，我国农业转移人口市民化基本保持在平稳线上，城镇化历史任务能够真正稳妥完成，就是了不起的世界级水平的成就。

那么，什么是新型城镇化?简言之是以人为核心、以质量为关键、以改革为动力。如果再具体一些怎样讲?以往我也做过归纳，曾提出过四条[10]和六条[11]，根据中央城镇化会议的精神，我重新归纳为七条，就是走以人为本、四化同步、城乡互动、科学布局、绿色低碳、传承文化、体制创新的道路。

首先，新型城镇化，是坚持以人为本，体现公平共享、包容发展的城镇化。要合理引导人口流动，重点推进农业转移人口市民化，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，实现城镇基本公共服务均等化。以人为本，是科学发展观的核心，是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，也是城镇化科学发展的根本保证。以往的城镇化，一些地方热衷于“盖高楼”、“造新城”，对农民工市民化问题没有给予应有的重视，存在着见物不见人的倾向。而一些地方因城镇建设和管理滞后，“城市病”已经显现，影响了城镇居民工作和生活质量。以人为核心的城镇化，就是要努力破解城乡二元体制和城镇内部的二元结构，使城乡居民共享发展成果，过上更加美好幸福的生活。

其次，新型城镇化，是坚持四化同步，体现产业支撑、就业优先的城镇化。城镇化要有产业支撑，要促进工业化和城镇化良性互动、信息化和城镇化深度融合、城镇化和农业现代化相互协调。有了四化并举，产业(包括金融和技术)发展起来了，城镇就能够集聚人气，有了吸纳就业的能力，实现产城人三方面的融合，并能够向智慧城市前进。没有产业支撑的城镇化，难以提供就业岗位，就是“唱空城计”，就会出现“空城”或“鬼城”。一些发达国家和东亚国家，较好地协调了四化同步，实现了现代化。而一些拉美国家由于四化不协调，就业问题突出，城市里出现了大量贫民窟，现代化进程严重受阻。在城镇化发展中，我们要补上服务业的短板。服务业是城镇就业最大的容纳器，多为中小微企业，有的甚至是夫妻店，铺天盖地，潜力很大，要大力扶持，加快发展。

第三，新型城镇化，是坚持城乡互动，体现以城带乡、工农互惠的城镇化。城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍，小康不小康，关键看老乡。推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，要严防死守耕地红线，确保国家粮食安全。要探索农村土地集体所有制的有效实现形式，加快构建现代农业经营体系。土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。要探索农民变市民，进城不离乡，“就地就近”城镇化的路子。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，健全体制机制，不断加大强农惠农富农政策力度，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与城镇化进程、共同分享城镇化成果。

第四、新型城镇化，是坚持科学布局，体现因地制宜、协调有序的城镇化。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，