亚历克斯・努拉斯泰：如何使外籍劳工签证起作用

概要：奥巴马总统和由八名两党参议员组成小组已经开始推动移民改革。众议院议长John Boehner（俄亥俄州共和党议员）同样表示他支持将移民改革作为2013年的“首要任务”。德克萨斯州共和党甚至呼吁一个扩大的、有效的外籍劳工签证计划，从而将美国雇主与高技能的和低技能的外国工人相衔接。

政治上可行的移民改革由三部分组成：一些非法移民的合法化，边境和工作场所执法以阻止非法移民的进入和雇佣，以及增加外籍劳工和合法移民的数量。合法性、安全性以及员工验证的成本和效益已在别处详细讨论过，但是外籍劳工签证以及如何创建它们还未进行类似的探讨。

扩大且宽松的外籍劳工签证计划是任何移民改革提案中不可或缺的组成部分。外籍劳工签证计划应该高效地将外国工人和美国雇主相连接，并且以最小的政府干预来运行。市场力量以及安全、犯罪和健康因素决定哪些工人可以获得签证。有成效的外籍劳工签证也会将大部分非法移民转移到法律体系中，缩小非正式经济，很容易实施，支持美国经济增长，以及缩小政府在移民中的角色。下面是关于完成这种改革和扩大美国目前的外籍劳工签证计划的一些建议。

一、外籍劳工签证的历史

外籍劳工计划并不是一项最近的政策演变。古希腊城邦雅典有一个类似的计划，工人们被称为外邦人，并且要支付一种被称为外邦人税的特别税。外邦人不允许拥有不动产或参加政治，但他们可以工作，积累财富，并且是雅典经济体的生产力成员。亚里士多德和克法洛斯是两个最著名的外邦人，苏格拉底在《理想国》的一开始拜访他们的宅邸。

在中世纪和文艺复兴时期，外国技术工人经常被允许在欧洲主要城市的指定社区里生活和工作。外国人生活的这些区域有一定的法律保护，可以租用或拥有自己的财产，比其他臣民和公民有较少的权利和责任。例如，英格兰国王Ed ward I在伦敦授予一块区域给意大利金匠，作为他商法改革的一部分，这样他们就可以居住，拥有财产，在城市里展示他们的技能。这块区域最终变成众所周知的朗伯德街，以金匠起源的意大利区域命名，并且在今天它吸引了其他的金融机构和保险公司的进入。

18世纪大英帝国恢复了一项被称作“外籍居民”的特殊法律名称，允许移民在成为公民之前拥有财产。在英国人定居在北美期间外籍居民是极其重要的，因为18世纪英国普通法只允许英国公民拥有房地产。为了吸引不同国家的移民到美国殖民地，英国人创造了外籍居民的法律范畴，允许移民在成为公民前拥有财产。外籍居民的权利是受限的，但他们只持续了一代人而已。与生俱来的公民权扩大到大英帝国所有的自由出身，所以外籍居民的孩子也生来是英国公民。

从美国独立直至1882年，美国近似开放的边境政策，只有罪犯、病人以及高概率伤害美国人的人禁止入境。19世纪从爱尔兰、意大利、波兰、俄罗斯、德国、中国和日本的持续的交叠的移民浪潮抵达美国。他们的后代在文化、经济、政治同化方面没有太大困难。在同化过程的中间，1882年的排华法案禁止大部分东亚移民。渐渐地，美国国会极大的限制移民，以至于在大萧条期间几乎所有的移民都是非法的。

当1917年美国加入第一次世界大战，来自欧洲的低技能移民停止了。再加上调动成千上万的美国人进入军队以及几乎终止所有自由墨西哥移民的1917年的移民法，一些美国产业面临着巨大的劳动力不足。1917年移民法允许劳工部长在有限的条件下（如一战引发的紧急情况）将临时外籍劳工变成合同工。该计划从1917年持续至1921年，引进了80000名墨西哥人以及少量的巴哈马人和加拿大人，种植农业甜菜、棉花田以及成为铁路工人。在Samuel Gompers领导的美国劳工联合会的压力下，在铁路工作的小部分移民在战争结束时被遣返，计划的其余部分在1921年11月终止。

第二次世界大战的劳动力需求促使美国政府通过1942年农业劳动力供应的紧急计划，创造了现代的外籍劳工签证，俗称合法临时工计划。该计划为美国农场主雇佣的墨西哥农场工人的短工设定规则，只要他们没有代替美国工人，农场主就可以雇佣他们。

政府规定了工资、参加工作的时间、工人年龄、移民医疗、以及美国到墨西哥农场的运输。运送到农场、住房和食物由雇主以很低的价格售卖。重要的是，合法临时工计划没有限制迁移工人的数量，只要政府的条件得到满足，使得体制相对灵活。增加的合法移民以及灵活的且巧妙地执法，使工人进入合法临时工计划，并且减少了大约90%的非法移民。

1942年9月起步，第一批500名墨西哥短期合同工到达加利福尼亚州斯托克顿市外的农场，到1964年该计划作废，接近五百万名墨西哥人在美国合法的工作。从1955年到1960年，每年的合法入境的墨西哥短期劳工移民在400000名到450000名之间波动。到它作废的时候，增加的法规和限制使数量削减到只有168000名。那些法规增加了农场主和移民的成本，激励移民进入非正式的地下经济。移民的合法就业如此昂贵，是政府创造了非法移民。

来自工会的压力，凯萨查维斯农场工人联合会（UFW），在1965年说服国会取消合法临时工计划。1965年伟大的葡萄罢工是凯萨查维斯农场工人联合会的第一次重要胜利，只有在取消合法临时工计划以及墨西哥工人被美国农场合法的工作机会拒绝后，这个罢工才有可能。

取消合法临时工计划之后，外籍劳工的H-2签证成为合法的外国农业工人的来源。由于其复杂的规则，数字限制，以及进行移民工人的成本，H-2相对于合法临时工计划而言并没有被充分利用。H-2签证最初诞生是通过为了不包括合法临时工计划的“其他临时工”的952年的移民和国籍法。从1964年到1986年，大部分临时的非法墨西哥移民填补了废除合法临时工计划遗留的且H-2签证没能填补的空隙。

1986年的移民改革和控制法将H-2签证分为对临时农业工人的H-2A和对季节性非农业工人的H-2B。随着时间的推移，劳工部对H-2A签证创造了更多的广泛的规定。H-2A签证面临很多限制，联邦法规的复杂性使得签证对于大部分农民而言太贵了。H-2B签证尽管没有那么复杂，但有许多限制。1990年移民法案为高度熟练工人创造了我们现在称为H-1签证。也有其他不经常使用的临时外籍劳工签证对于那些在科学、艺术、教育、商业、体育和娱乐方面具有卓越能力的人。

美国外籍劳工系统根据技能和职业将移民分成签证类别。然后通过对外籍劳工的就业和数量的检查、工资控制、员工福利要求、来源国限制、工人流动性、数量配额以及许多其他限制来创建不同的监管要求。第一次世界大战以来，管控水平和配额限制不断增强，创造了一个可以使非法移民繁荣的环境。

二、他们为什么迁移？

移民被美国的经济机会所吸引。对于完全相同的工人的工资美国平均比墨西哥高2.53倍，对墨西哥移民提供了强大的吸引。对未来移民更重要，工资在完全相同的亚洲和美国工人之间的差异更严重。印度、越南和菲律宾三个主要的移民来源国的工人，可以预计通过移居美国他们工资分别增长6倍、6.5倍和4倍。

不同国家显著相同的工人工资有如此大的差异是由于两个主要原因。首先，比大部分世界其他国家美国有更好的经济政策和制度。自由市场、法治、相对和平、以及许多其他因素创造了一个允许资本、教育和其他改善扩大和提高工人的生产力和工资的环境。

第二个原因是美国移民限制阻止大部分移民到美国。本土的美国人的工资并没因增加合法的移民而减少很多，但对于仍在发展中国家的人们的工资将明显提升由于移民的汇款和其他转移。

移民之所以能够到美国是因为美国雇主想要雇佣他们。如果终止移民，以高销售和低销售为市场目标的产业的劳动力，从农业、建筑业到科技业和工程业，都将会被损害。例如，在美国，如果没有持续的低技能工人愿意以美国人认为太低的工资工作，那么劳动密集型的农业将不存。非经济因素，例如分散风险、朋友和亲戚效果、语言和历史渊源、以及其他也影响移民决定。

合法的永久移民几乎是不可能的，除非少数高技术工人足够幸运的找到雇主赞助，移民与美国居民或合法永久居民，限制性多元化的移民签证抽签或难民紧密相关。如上所述，通过外籍劳工签证的临时移民是相当受限的。成为合法移民或永久移民的唯一的可选方式是非法移民。

三、移民流

移民并不是单向的现象，也不会必然导致永久定居。在20世纪早期美国移民高峰期间，从美国的回流相当于流入的三分之一。在那段期间对西半球的所有国家，意大利的回流占流入比例的百分之五十。当国际旅行的价格相对于预期的移民收入下降，移民变得更加临时。

在20世纪末期，国际旅行的价格相对于移民收入甚至更低。例如，低技能的墨西哥移民经常反复的旅行于本国和美国间。从1965年到1985年，大约有2670万名非法的墨西哥移民进入美国，2190万离开到墨西哥，在20年内仅仅净增加490万。在20世纪70年代和20世纪80年代，对合法移民而言，回流率较低但在20%到30%之间波动。一个全面和易于接受的外籍劳工计划将补充现代移民流的临时性特点。

四、失败的移民政策

美国一直政府努力实施限制性移民政策，自从其创建以来。墨西哥，自从20世纪60年代一直是合法和非法移民的最大来源国，与美国共有2000英里的国土边界。目前居住在美国的非法移民大约1150万，大约680万来自墨西哥。

移民限制主义者声称政府仅仅需要实施移民法律来阻止非法移民。1986年的移民改革和控制法案旨在通过增加工作场所和内部实施细则完成这项工作。通过对雇用非法移民的雇主加以惩罚得以完成。有史以来的第一次，通过I-9表格（雇主用来核实雇员的身份并建立工人在美国获得职业的资格），美国雇主需要检查所有潜在员工的文件。法案授权对故意或有意雇佣非法移民的公司罚款。目的是为了使非法移民的就业更加困难，从而更少的人会在第一时间移民。

自从移民改革和控制法以来，雇主惩罚和工作场所条例稳固的增加。1996年的非法移民改革和移民责任法（IIRIRA）建立对非法劳工更严格的惩罚以及电子就业资格认证系统的试点计划，后来成为电子身份认证系统（E-Verify）。它设计用来弥补I-9表格，雇主使用它们来检查雇员身份信息从而排除工作场所的非法移民。目前它是对少量州的所有雇主以及一些承包商来说是强制性的。一些政客促使电子身份认证系统成为国家计划，但是由于其高概率错误、成本、以及官僚化问题使它在实施雇用相关的移民法律方面不起作用。

2009年美国移民和海关执法局（ICE）开始迅速扩大检查和审核企业主I-9记录的数量。美国移民和海关执法局能够一次性调查超过1000家企业，它们中许多地处偏僻。2011年对美国企业征收的违法移民法的管理处罚金额为10463988美元，几乎是2008年的16倍。

联邦政府还说服地方和州执法机构来实施联邦的移民法。非法移民改革和移民责任法建立了一个称为287（g）的资源联邦培训项目使得地方执法机构可以选择适用的移民法，但是基本上是没有成效的，在最高峰也只有68个警察局合作。2008年3月创建的安全社区计划（SCOMM）是一个将被捕者指纹与政府移民和犯罪数据库连接起来的强制性计划。如果国土安全部怀疑被捕者是非法移民，就会发布一个扣押令来控制被捕者并把他/她交给美国移民和海关执法局拘留。2008年10月安全社区计划在14个警察辖区试用，但现已经增长超过3000个在美国，并且成为造成2008年驱逐出境增加的主要原因。

1986年后边境的移民执法也持续升温。边境巡逻队的预算、工作人员以及基础设施的规模也迅速扩大。从1986年到2012年，扣除物价因素，边境巡逻队的拨款增长了几乎8倍。自从1986年在边境巡逻队的规模方面授权特殊的预算外增加以来，至少通过了4项法律。南部边境人员的数量增加超过9倍，从1980年的1975名到2011年末的18506名。

人员和经费的增加不包括战术基础设施的建设，包括边境安全围栏、交通、通信设备以及新技术。战术基础设施拨款从1996年开始的仅2500万美元增长到2007年超过15亿美元，遵照2006年的安全防卫协议要求沿着西南边境建造一个大概700英里长围栏。边境围栏的建设在2012年初完成。