韩俊：城乡发展一体化的苏州经验

内容摘要：江苏省委、省政府将苏州确定为全省城乡一体化发展综合配套改革试点地区后，苏州加快推进城乡发展规划、资源要素配置、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化，把改革创新贯穿城乡发展一体化的各个环节，从体制改革和制度建设上着手拆除城乡分割的樊篱，促进生产要素在城乡之间合理流动，公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展融合度不断提高。本报告基于对苏州的长期跟踪调查，全面总结了苏州的实践与创新，分析了苏州加快推动城乡发展一体化的经验及其借鉴意义。

关键词：城乡发展一体化，经验，苏州

苏州农村过去三十多年的变化是中国发达地区农村的一个缩影。改革开放以来，苏州农村经济体制改革的成果可以概括为“三大突破”，即上世纪80年代初全面实行家庭承包制、90年代中期以后全面实施乡镇企业产权制度改革、进入新世纪以后全面推进农村“三大合作”改革；苏州农村经济社会发展的成就可以概括为“三次历史性跨越”，即上世纪80年代，乡镇企业异军突起，加快了农村工业化进程；上世纪90年代，开发区和开放型经济蓬勃发展，加速了城镇化步伐；进入新世纪，农业和农村现代化扎实推进，加快了城乡发展一体化步伐。

城乡发展一体化是党的十六大以来的10年苏州经济社会发展的突出亮点。苏州市的各级领导和广大农民群众，立足苏州实际，锐意改革创新，科学整合资源，形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡融合的崭新发展格局，在推进城乡发展一体化这场具有历史意义的改革实践中为贯彻落实中央重要战略部署创造了有益的经验。

2006年以来，国务院发展研究中心成立课题组，对苏州城乡发展一体化的实践进行了长期的跟踪调查研究，全面总结了苏州的实践与创新，在深入解剖改革发展中涌现出的大量典型案例的基础上，分析了苏州加快推动城乡发展一体化的经验及其借鉴意义。

苏州城乡发展一体化的经验可以从三个方面进行观察：首先，促进城乡经济社会发展一体化，目的在于适应工业化、信息化、城镇化、农业农村现代化发展的新形势，构建平等协调的新型工农城乡关系，逐步缩小工农城乡差距，实现城乡共同繁荣。2011年，苏州农民人均纯收入17225.78元，城乡收入比降低到1.93：1，远低于全国3.13：1、江苏省2.44：1的平均水平，成为全省全国城乡居民收入差距最小的地区之一，这是苏州城乡发展一体化成果的重要体现。其次，党的十七届三中全会提出，统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理。这“五个统筹”是破除城乡二元结构的重大战略举措，是促进城乡发展一体化的重要任务和抓手，是科学衡量城乡发展一体化水平的主要尺度。苏州加快促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村覆盖，现代城市文明向农村辐射，在城乡发展“五个统筹”方面远远走在了全国的前列。再次，城乡一体化既是发展问题，更是改革问题。城乡发展一体化的要旨所在，就是实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。而要使这一要旨得以实现，关键在于加快完善城乡发展一体化的体制机制。推动形成城乡经济社会发展一体化新格局，既涉及公共财政、就业、土地、户籍等方面配套，也涉及农村自身的改革。敢于争先、走前人没走过的路，是苏州城乡发展一体化经验的精髓。2008年9月，江苏省委、省政府将苏州市确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点地区后，进一步激发全市上下改革创新的热情，不仅加快推进城乡发展规划、资源要素配置、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化，而且始终坚持把改革创新贯穿城乡发展一体化的各个环节，从体制改革和制度建设上着手拆除城乡分割的樊篱，促进生产要素在城乡之间合理流动，公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展融合度不断提高。加快完善城乡发展一体化体制机制是苏州经验的集中体现。

我国各地自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同。促进城乡发展一体化，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同。苏州的许多发展条件是全国很多地区无法比拟的，但苏州在城乡发展一体化方面的理念和创造的好经验，有重要的借鉴价值。本报告将从8个方面对苏州城乡发展一体化的经验进行总结和提炼。

一、统筹城乡产业发展，同步推进农业现代化

推动城乡发展一体化，必须统筹城乡产业发展，按照一、二、三产业协调发展的原则，着力形成城乡产业分工合理、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局，走城乡经济发展融合之路。过去三十多年，苏州快速实现了以工业化为主体的经济腾飞，成为全球重要的制造业基地之一。苏州以提高自主创新能力为核心，通过大力发展新兴产业和高新技术产业，大力实施对传统产业的技术改造和技术升级，大力淘汰落后产能和低端装备，有序引导中低端业态向外转移，积极鼓励优势企业对外扩张，从而不断加快产业结构的优化升级。2011年全市实现地区生产总值过万亿元，制造业形成了电子信息、装备制造、纺织、轻工、冶金、石化等六大超千亿元的主导产业，新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、新一代信息技术、高端装备等战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值的比重接近40%。

发展现代农业是统筹城乡产业发展的重要内容。伴随着工业化、城镇化的快速推进，苏州农业赖以生存的土地资源大幅减少，农业在国内生产总值中占的比重越来越低，粮食等一些重要农产品对外部市场的依赖越来越高，农民收入增长转向越来越依靠非农产业。2011年，苏州农业在GDP中的比重已降低到2.2%。在工业化、城镇化快速发展的同时，苏州把现代农业作为不可替代基础产业、作为苏州率先基本实现现代化的重要内容，按照城乡统筹改革发展新要求，强化现代农业发展的科技支撑和物质装备条件，全面提升农业的科技化、信息化水平，拓展现代农业的发展空间和功能，优化现代农业发展的制度环境，加快落实以百万亩优质粮油、百万亩高效园艺、百万亩生态林地、百万亩特色水产为主要内容的“四个百万亩”产业布局，强化农业“接二（次产业）连三（次产业）”，大力发展农业加工业和农产品现代营销，不断延伸农业产业链，提升农产品附加值和产出效益，加快农业向集约化、高效化和规模化转型，成功走出了一条具有苏州特色的现代农业发展之路。在2011年全省的农业现代化进程监测中，苏州农业基本现代化得分为80.46分，高出江苏省监测平均得分8.49分，位列全省首位。

苏州现代农业发展的经验表明，在工业化、城镇化快速发展过程中，农业的基本功能不断得到扩展和深化，农业不仅提供我们所需的农产品和就业，还要提供良好的生态系统，提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样化趋势越是明显，农业将愈益起到不可替代的作用。苏州不断强化和拓展农业功能定位，建立永久性农业发展区，从2005年开始基本农田保有率一直保持在100%，突出农业生产、生态、生活等多功能性，大力发展有机农业、生态农业、绿色农业，在发挥农业食品保障、原料供给、就业增收等功能的同时，更加彰显生态保护、观光休闲、文化传承等功能，传承和展现江南鱼米之乡、优美田园风光，实现了农业经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，为整个经济社会全面协调可持续发展提供了可靠的保障。

苏州发展现代农业的重要经验是，在工业化、城镇化达到相当程度后，必须由农业支持工业、为工业提供积累转向工业反哺农业，加强对农业的保护和支持。苏州在健全工业反哺农业的政策保障机制上进行了有益的创新。一是强化财政投入，增加对农业基础设施投入力度、对农业科技、农业技术推广、农产品质量安全以及农业服务体系建设等支持力度、对农业龙头企业和农业专业合作组织扶持力度。二是加大以生态补偿为主的政策补贴力度。在积极落实国家粮食直补、农资增支综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等惠农政策的同时，以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予经济补偿。三是扶持新型农业规模经营主体。张家港市从2006年开始，对流转土地按每年每亩300元给予补贴，一定10年不变，标准逐年增加；昆山市的补贴标准达到每亩400元，其他市区也都出台了相关的扶持政策。四是创新农业投融资体系。苏州注重培育适应“三农”发展需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，充分发挥财政资金的导向功能，有效引导外商资本、民间资本、工商资本等多渠道、多形式、多层次筹集农业建设资金引导更多信贷资金和社会资金投向“三农”。

二、统筹城乡就业创业，提升农民就业质量和创业能力

就业是民生之本。推动城乡发展一体化，必须把农村劳动力就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。在工业化、城镇化快速发展过程中，苏州农民就业创业渠道不断拓宽，农民收入结构发生根本性变化。全市近90%的农村劳动力实现稳定非农就业。2011年农民人均工资性收入11250.19元，人均工资性收入占农民人均纯收入比重的65.3%。苏州在推进城乡一体化过程中，认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，不断优化城乡劳动力就业结构，拓宽就业创业渠道，积极探索建立城乡平等的就业制度。

一是建立城乡一体的就业和失业管理制度。苏州将农村劳动力就业纳入整个社会就业管理体系，建立健全了城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，规范了就业和失业登记管理，完善了城乡一体的就业和失业管理制度。

二是实行城乡统一就业促进政策。对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的农村劳动力，发放统一的《就业登记证》，鼓励各类培训机构为农民开展多层次、多形式职业培训，提供免费的职业介绍和职业培训服务。

三是建立统一的城乡就业困难人员援助机制。苏州市以创建充分就业社区和充分就业村为载体，以城镇零就业家庭、农村零转移贫困家庭等困难群体为重点，将城镇就业再就业援助优惠政策向农民延伸，援助就业困难的农村劳动力和被征地农民就业。对农村就业困难对象，发放《再就业优惠证》，通过提供社保补贴鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业。农村就业困难人员通过初次技能鉴定，可申领一次性职业技能鉴定补贴。拓宽公益性岗位的范围和规模，把农村“四保一协”（保洁、保绿、保通、保安和劳动保障协理员）的岗位纳入公益性岗位范畴，公益性岗位优先安置农村零就业家庭人员等就业困难对象。积极发展劳务合作社，主要吸收被征地农民和有劳动能力、有就业愿望、但难以找到合适工作岗位的农村剩余劳动力参加，对外提供劳务、承接工程、参与社区服务等。

四是充分发挥失业保险对预防失业、促进就业的保障作用。苏州开展扩大失业保险基金支出范围试点，从失业保险基金节余部分提取资金，用于职业介绍补贴、职业培训及技能鉴定补贴、社会保险补贴、就业岗位补贴，以及小额担保贷款贴息等，进一步提高了失业保险基金使用效益。

五是鼓励农民投资创业。党的十七大提出了“实施扩大就业的发展战略，大力促进以创业带动就业”的战略部署，苏州市以被确定为首批国家级创建创业型城市为契机，制定了“政府推动创业，社会支持创业，市民自主创业”的方略和一系列优惠政策：降低创办个体工商户和小企业优惠门槛，给予创业引导性资金和租金补贴、税收优惠、融资信贷支持，给予引进的高层次创新创业人才优惠政策，给予有创业愿望人员免费创业培训，对成功创业人员实施社会保险补贴，对就业困难人员创业提供一次性创业补贴，建立创业服务体系等，营造了良好的城乡居民创业大环境。以本地特色产品为载体，鼓励通过结合区域经济特点开展“一镇一品”特色产业创业活动，发挥“一镇一品”的创业示范引领作用。创业带动就业的积极效应得以体现。苏州市个私经济实体总量从2008年的40余万户，增加到2011年的55万户；个私经济从业人数占全部从业人数比重，从2007年的30%，提高到2011年的近50%。创业拓宽了农民收入增长渠道，有力地促进了农民收入的增加。随着农村家庭财富逐步积累和投资领域逐步拓宽，