周诚君：对加快推进新型城镇化的若干认识与政策建议

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”城镇化是推进当前和今后一段时期中国经济社会发展的重要战略选择。做好这项工作，既有很多有利条件，也面临一些问题和挑战，要通过加快改革创新释放潜力，实现有动能、可持续的城镇化发展。

城镇化是下一阶段真正可有所作为的领域

城镇化发展潜力巨大，是下一阶段促进经济持续健康发展和深化改革的强大动力，能有效释放需求，促进服务业发展，提高劳动生产率，带动产业结构升级和经济转型。

城镇化是未来可持续发展的引擎。首先是扩大内需。这次国际金融危机后，中国经济发展可能将长期面临外需不足问题，城镇化将是扩大内需、促进经济持续健康发展的重要途径。城镇化将推动大量的基础设施、公共设施和房地产投资，大量人口的城市化还将产生巨大的消费需求，并带动一系列相关产业的发展。二是加快结构调整。城镇化意味着服务业的快速发展，推动经济结构调整和优化。国际经验表明，城镇化率超过50%时，服务业及其就业比重都有明显上升。1970-2009年，OECD（世界经济合作与发展组织）国家制造业比重由25%降至15%，服务业比重上升至超过75%；特别是服务于制造业的生产型服务业迅速发展，金融等商业服务业就业比重由6%升至15%，占GDP比重由15%上升到26%，制造业增加值来自服务业的比重已超过30%。中国城镇化率已超过50%，人均GDP达到中等收入国家水平，但服务业占GDP比重不到45%，未来可有大幅增长的潜力。三是提高生产率。研究表明，劳动生产率提高是推动中国经济持续增长的主要因素。目前中国农业劳动力占比仍高达36%，农业劳动生产率只有第二、第三产业的28%，人口转移和农业产业化、规模化经营将不断提高农业劳动生产率水平。同时，城镇化效率的核心体现为资源要素流动带来的集聚效应，劳动人口向第二、第三产业转移以及劳动分工进一步细化将促进制造业、服务业生产率的提高。

城镇化是进一步深化改革的助推器。如果说过去三十年的城镇化是经济发展的自然结果，今后一段时期加快推进城镇化则是主动谋划实施的战略性举措，需要克服一些思想认识和体制机制上的障碍，做好顶层设计，深化相关领域的改革创新。当前，社会上对实施新型城镇化战略有一些争议，主要集中在以下几个方面。一是强调城镇化是工业化和市场化发展的结果，政府用行政力量推动城镇化，易使地方政府为追求GDP增长而进行大跃进式“造城运动”，造成新一轮投资盲目扩张和加剧结构失衡。二是强调“人的城镇化”，批评一些地方政府打着城镇化的旗号大规模圈地，搞土地财政，推高地价房价，忽视对农民工、失地农民和相关弱势群体的权利保障和公共服务均等化。三是城市化过快无序扩张，基础设施和公共服务跟不上，导致“城市病”，如人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等。四是对加快推进城镇化所需土地、资金供给方面的担心，认为加快城镇化所需土地供给和资金瓶颈难以克服，粮食安全和地方财政风险问题凸显。

总体看，这些问题的确存在，而且涉及面广泛，很大程度上不仅仅是当前推进新型城镇化所面临的，有相当一部分实际上是中国经济社会发展中亟待解决的深层次矛盾问题。党的十八大鲜明提出了坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，社会各界对进一步深化改革、提高增长质量、加强和改善公共服务提出了新期待，也形成了共识。以新型城镇化战略为抓手，加强顶层设计，集中精力、重点解决上述突出矛盾，既是顺利实施新型城镇化战略的迫切要求，也不失为深化各方面改革的一个突破口。为此，必须下决心在相关领域进行比较彻底的改革，从体制机制的深层次上解决问题，为推进新型城镇化扫清障碍。

加快推进城镇化空间巨大。从国际比较看，中国城镇化仍具相当潜力。目前中国按常住人口统计的名义城镇化率为52.6%，不仅低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与中国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。从工业化角度看，2010年全球平均城市化率为50.9%，工业占GDP的比重为26%，全球城市化率／工业化率为1.95，中国仅为1.09，远低于美国（4.1）、英国（4.09）、法国（4.11）等发达国家，也低于巴西（3.22）、俄罗斯（1.97）、南非（1.38）、印度（1.15）等新兴经济体。如果仍然按每年城镇化率水平提高一个百分点左右的速度计算，到2030年中国城镇化率也才达到70%，还是大幅低于发达国家80%的平均水平。可见，中国未来十几年城镇化发展的空间巨大。

更进一步地，如果着眼于“人的城镇化”和公共服务均等化目标，目前以户籍人口计算的城镇化率仅为38%。（执笔人注：户籍人口代表城市居住人口应具有的公共服务标准，以此计算的城镇化率可大体反映与公共服务均等化要求相对应的城镇化率。）

也就是说，52.6%的城镇化人口中还有近15%、约2.34亿的农村户籍人口虽进入城镇，却不能享受相应的市民待遇，尚未真正成为城市居民。应该说，这部分群体中的绝大多数希望能稳定地在城市落户，享受市民所具有的社保、医疗、子女教育等基本公共服务。如果把这2.34亿人口的落户和相应的基本公共服务需求纳入一并考虑，并在一定时间内逐步予以解决，中国城镇化的潜力就更大了。

推进城镇化战略需重点解决的几个问题

处理好政府和市场的边界。首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动城镇化。城镇化的一个本质特征是资源要素的集聚和优化配置，有其发展的规律，充分发挥市场在资源配置中的作用，无疑将提高城镇化的效率。经济理论和国际经验也表明，在解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等方面，市场及价格机制可以有效发挥作用，形成良好的激励约束机制。其次，要规范和约束政府行为，防止政府过度介入城镇化。固然要充分发挥地方政府在统筹协调、公共服务和体制创新等方面的积极作用，但更要注意防止政府过度主导甚至作为市场主体直接参与竞争性领域，与民争利。从以往教训看，政府大规模投资对民间投资有挤出效应，融资约束和投资效率也存在一定问题，容易导致各种扭曲。三是进一步扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资在城镇化中的积极作用，减少或取消对民营资本、外资进入部分行业特别是服务业的限制，同时在城市规划、基础设施建设、公共服务提供以及城市管理中充分听取民意，一定程度上形成自我投资、自我管理、自我约束的城市化发展新格局。

防止房地产价格上涨过快。当前，推进城镇化面临的一个突出问题是高地价、高房价。从根本上说，房地产价格高企实际上反映了供需矛盾的市场规律。随着城镇化快速推进，大量人口涌入城市，城镇化水平的提高还产生了大量的住房改善性需求，这些都构成了对建设用地、住房的巨大需求。同时，中国住房市场化时间不长，在住房价格克服扭曲、回归常态的过程中，住房投资需求的膨胀也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持续一段时间。在现有体制下，土地和住房的供给受制于各种约束，远远满足不了需求，客观上形成了比较突出的供需矛盾。

为此，建立房地产市场的长效调控机制，还是要尊重市场规律，正视城镇化过程中正常的土地和住房需求，扩大供给。房地产需求管理有其必要性，但需转换调控方式，关键还是要更多地依靠市场和价格机制来进行调节，形成市场自洽、收敛的自动调节机制。经济理论和国际经验也表明，基于价格机制、设计科学合理的房产税对调节房价是有效的，应尽快推行。同时，要更注重供给端的管理，增加包括土地、住房和融资方面的有效供给，更多地满足市场需求，从根本上缓解供需矛盾，切实降低地价和房价。这些，需要在土地管理、财税制度和融资方面有大胆创新。

切实增加建设用地供给。建设用地供给不足是地价、房价高企的重要原因，也是今后一段时期约束新型城镇化的重大现实问题。土地供给不足与现有土地管理制度有关：一方面，城市土地国家所有，政府通过土地征收和招拍挂制度，垄断“农转非”土地收购及城市土地投放；另一方面，为确保粮食安全严控18亿亩耕地红线，严控建设用地供给。加快推进城镇化不能为地所困，现有土地管理模式需要尽快调整，建立符合新型城镇化要求的土地供给体系。OECD的建议是：废除农地转用年度额度限制以及国家对农地总量的控制，转而实行由地方政府决定的土地利用总体规划，规划中应考虑降低大城市周边区域房价的需求。

废除国家对农地总量的控制和农地转用年度额度限制后，建设用地规划可有很大突破，可有效减小土地供需缺口，降低房地产价格。但实施这一思路可能会有较大障碍，主要问题是对保障粮食安全的担忧和对地方政府行为约束的质疑。贸易理论和国际经验表明，开放条件下，粮食安全的衡量指标本身是可以商榷、有调整空间的，通过推动农业科技创新和农田整治、土地计量和交易机制创新，以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，通过一系列的配套改革创新措施，可做到既确保粮食安全，又能有效扩大土地供给。同时，还可以通过财税、金融、社会保障等方面的改革创新及配套措施，对城市政府供地和投融资行为形成有效的激励约束机制，使之更符合市场规律，接受市场约束，提高资源配置效率。

建立市场化、可持续的融资机制。除了土地供应，新型城镇化还面临巨大的财务约束。大规模基础设施建设和公共服务所需资金从何而来？过去，城镇化建设主要靠政府推动。其中，土地出让金是城市政府收入的重要来源，相对应的融资方式是地方政府融资平台。这种机制不仅导致了市场扭曲和资源配置低效，还引致了普遍的地方政府短期行为，也是腐败问题和群体性事件多发的重要诱因。而且，这种方式不可持续。在土地供给收紧、地方政府无地可卖，且拆迁成本不断高涨情况下，地方政府卖地收益越来越少，融资平台债务风险陡增，土地财政难以为继。为此，应从根本上改变过去政府主导、依靠土地财政的城镇化融资模式，而更多地依靠市场机制建立长效、可持续的城镇化融资机制。

首先应改变过去城市政府事先一次性获得卖地收益的做法，切断土地财政利益链条，政府不再卖地，而是按零地价或低成本（以下简称零地价）供地；先期的土地征收及开发投入由城市政府事先通过发行市政债等方式筹资，并通过项目建成后产生的税费收益逐年偿还。这些税费收益包括：财产税（房地产税）、公用/基础设施使用者付费、商业繁荣后形成的各种税收增收等。零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。这样，项目建成后的销售价格不包含地价，从而可使房价有大幅下降。同时，持有者购房后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税，市场机制会将未来房产税折现，抵扣当前购房价，从而降低现付房价。尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但初期购房成本将大大下降；而且随着人均GDP持续增长，购房者未来支付能力会不断提高。同时，城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为城市政府带来不断增长的税费收入，从而提高其偿债能力，这为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了激励相容、可持续的良性发展机制。此外，还要通过市场机制，鼓励更多的社会资金投入城镇化建设。主要是要解决好城镇化投入产出的期限匹配以及成本收益的风险管理问题。这方面，金融市场可以发挥有效作用。

实现人的城镇化和市民化。农村土地既是农民的生产资料，也具有社会保障功能。现有的农村土地征用制度及土地收益分配格局不利于保障失地农民的权益，极易引发农民不满，导致群体性事件。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民“农转非”后很难顺利地从过去农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约，最终会阻碍城镇化进程。同时，还要充分考虑现有集体土地所有权问题的复杂性，在当前城乡二元问题还比较突出、城镇化建设用地紧张、农村人口规模仍然很庞大、“农转非”人口社会保障和公共服务均等化问题没有得到较好解决之前，