徐月宾 刘凤芹 张秀兰：中国农村反贫困政策的反思

一、前言

改革以来，中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2005年的2365万，贫困发生率也相应的从30.7%下降到2.5%。中国的农村反贫困实践取得了举世瞩目的成绩。这一成绩的取得主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果。其中，1980年代中期开始的开发式扶贫从利用农村资源和改善农村基础设施出发，将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合，对减低农村贫困发挥了重要的作用。

开发式扶贫要想达到预期的目标，需要有两个条件：1.贫困人口相对集中，具有明显的地域性。2.有赖于贫困人口的自我发展能力。然而，当前的农村剩余贫困人口大多不能满足这两个前提：（1）贫困人口的地理分布呈现为“既相对集中又遍布全国”的格局。在这种情况下，立足于地域发展的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。（2）在当前的农村贫困人口中，相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群，对于他们，开发式扶贫的边际效益几乎为零。这也是导致中国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势的主要原因之一。很明显，对于这部分贫困家庭来说，政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道。开发式扶贫的局限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。进而言之，在国家的反贫困战略中，除了宏观领域的经济和财税政策、政治领域的治理―善治以外，最重要的就是要建立起一个具有预防贫困作用的社会保障制度。

事实上，中国农村之所以还存在大量的绝对贫困人口，在很大程度上就是因为长期以来农村社会保障制度严重缺失所致。在农村经济体制改革以来的大多数时间里，五保供养制度是中国农村唯一的社会福利制度。以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了农村社会保障，致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排。近年来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，建立和完善农村社会保障制度被重新提到政府的议事日程。农村社会保障制度的重要性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果在中国政府及理论界已经形成了基本的共识：建立和完善农村社会保障制度不仅是彻底解决中国当前“三农问题”的一个重要因素，更是支撑中国未来工业化、城镇化和现代化过程的根本保证。基于这一认识，政府在继续实施扶贫开发的基础上，也加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推开了一系列针对困难农户的社会救助制度。

显然，社会救助是中国当前农村社会保障制度的核心成分。然而，我们必须认识到，与其他任何社会政策一样，反贫困不是一个简单的使用公共资源对不幸者施以救助的过程，而是在其背后有理论和技术的支撑。有效的反贫困政策首先需要对贫困的风险因素和反贫困政策工具的功能有充分的了解，然后在此基础上根据风险的类型和特征而选择不同的政策工具。只有这样，才能使中国的农村反贫困政策更具有针对性，效果也更加持久。

二、生命周期与社会风险管理：反贫困政策的家庭与个人视角

从20世纪90年代开始，在国际社会政策文献中，社会保护（social protection）一词日渐取代了人们过去常用的“社会保障”（social security）。特别是在世界银行、亚洲开发银行（ABD）、国际劳工组织（ILO）和经济合作组织（OECD）等国际机构的推动下，社会保护的政策框架在不断完善的基础上逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同。相应的，发达国家在反贫困政策领域中的一个明显的变化是：从对制度的干预转向了对家庭和个人的干预。全球化以及与之相应的对贫困和反贫困政策的重新认识是促成这一变化的主要因素。概括起来，这些新的政策理念包含了以下几个相互关联的内容：（1）注重对人力资本的投资；（2）反贫困政策要根据一个人生命的不同阶段的需要进行干预，即生命周期理论；（3）重视贫困的预防，即社会风险管理理论。

（一）注重人力资本投资：全球化环境下对贫困和反贫困政策的新认识

成型于20世纪30―60年代的西方社会保障制度是在高经济增长、低失业率和国内企业面临的国际竞争非常有限的环境下逐步建立起来的。这一期间的社会主流思潮是，资本主义制度下的自由市场经济是产生贫困的根本原因。基于这一认识，反贫困政策是政府通过提供社会福利来减低或避免出现人们的命运完全由市场主宰的情形。但在全球化的形势下，国家竞争能力直接表现为市场组织的国际竞争能力，由此而使市场组织对经济和社会发展的积极作用被重新认识。这一变化反映在社会政策领域中即是：人们认识到，贫困不是市场经济的制度造成的，而正相反，人们之所以贫困是因为他们未能被市场特别是劳动力市场所包容的结果，所以反贫困的目标必须通过增强人们适应市场经济变化的能力来实现。因此，强调对劳动力市场的干预不仅是新的社会政策与传统社会保障制度的核心区别，更是由于对劳动力市场的干预政策具有公平和效率兼顾的特征而使致力于这一方向的反贫困政策具有社会投资的功能。

反贫困政策的社会投资功能主要表现为对人力资本的投资。人力资本理论被引入社会政策的领域，同样与全球化形势下市场组织的主体角色定位以及对个人责任的重新强调有关。传统的反贫困政策以权利和市场不公平为出发点，因而主要是通过基于税收和转移支付的“劫富济贫”政策来实现的，但在全球化形势下“劫富”的余地不是很大，因为“劫富”意味着要提高个人和企业的税收，这样做不仅会影响企业的国际竞争能力，也会对投资和工作积极性产生负面的影响。加之老龄化的趋势，企业和个人都面临着越来越大的社会保险缴费压力，因此从分配领域进行干预的政策余地很有限。于是，贫困问题还得通过对贫困者的干预来解决。的确，从现象上看，贫困和收入差距的存在，直接表现为一部分社会成员未能在劳动力市场有效地发挥其角色作用：失业或收入低；而失业或收入低的直接原因往往是与健康状况（残疾或疾病）或缺少必要的知识和技能等因素相关。这样，对贫困是人力资本缺失所致的认识使社会政策的理念从社会负担转向了人力资本投资，并在干预方式上发生了相应的变化。

（二）生命周期理论

生命周期是指在现代社会中一个人从出生到死亡的全部生命历程中所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段，如按照年龄划分可以分为儿童期、成年期和老年期等。基于生命周期的反贫困政策视角是，人的生命的不同阶段是相互联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响。在社会政策理论中，这种关联性主要表现为一些特定阶段的问题会在后一阶段重新出现，或者会影响到其后续阶段的机会。这些不同阶段不仅有不同的需要和问题，而且上一阶段的生活质量对下一阶段有着非常重要的影响或决定作用。因此，反贫困政策应该以不同生命阶段的特殊需求为依据，特别是要重视对这些阶段的“上游”进行干预，即消除儿童贫困。

按照一些学者的观点，“标准的欧洲社会保障制度”即是以不同生命周期的需要为基础的。普惠型的家庭津贴或儿童福利制度使儿童贫困问题得到了有效的缓解，而覆盖绝大多数社会成员的社会保险将一些常规性的社会风险如失业、疾病和年老基本覆盖。因此，在很多欧洲国家中，需要社会救助的贫困人群的比例非常之少，因为大多数公民都能够从其他渠道获得帮助而免于贫困。同样，经合组织国家的积极的社会政策也是基于生命周期理论的政策干预，如针对学龄前、上学阶段、进入劳动力市场阶段、退休以及老年等不同阶段人群制定有不同的政策目标和措施。其中：（1）对儿童来说，社会政策的目标是社会投资，特别是要降低儿童贫困，使他们有最好的生活起点和公平的机会；此外，政府还与雇主合作帮助有工作的父母解决家庭责任与工作之间的矛盾，从而使他们有时间照顾儿童。（2）对于就业年龄人群来说，社会政策的目标是克服就业障碍，保证他们不被排斥在主流社会之外。实际上，1990年代中期以后很多国家在社会福利领域的改革主要表现为将传统的社会救助改变为围绕和支持就业的帮助，如就业支持政策和工作支持政策：前者是为失业者提供就业的服务和福利，而后者则是在受助者就业后给予继续支持的各种福利和服务。这些政策的核心即是帮助和鼓励失业者参加工作。（3）对已退休的老年人来说，社会政策的目标是提高他们的经济和社会的参与率。

（三）社会风险管理理论

与生命周期理论这一从人的层面阐释的理论不同，从社会层面阐释构建的另一个反贫困政策理论是社会风险管理理论。这一理论汲取了风险社会学的营养，从全球化下人们面临的风险入手建构反贫困政策的框架，其视野更开阔，社会内容也更为丰富，而且和生命周期理论可以相容。这一理论同样在所有新的社会政策思想中都有体现，但以世界银行的社会风险管理框架最具代表性。

按照世界银行的风险管理框架，所有的个人、家庭和社区都会面对来自不同方面的风险，这些风险既包括自然的也包括人为的。但贫困人群不仅更容易遭遇风险，风险对他们的负面影响也会更为严重，因为他们应对风险的工具非常有限。不仅如此，由于贫困人群没有能力或者不愿意选择高风险/高回报的经济活动，他们不仅难以脱贫，其贫困程度甚至会进一步加深。因此，世界银行的风险管理框架更关注贫困的成因，而不是贫困的症状，因而也更重视贫困的预防而不是对贫困的补偿。这与经合组织国家的积极的社会政策是完全一致的。

应该说，无论是积极的社会政策还是传统的社会政策，其目的都是消除贫困和减缓贫富差距的扩大。二者的区别仅仅在于如何才能达致这一社会目标。简单来说，传统的社会保障制度在很大程度上是一种将资源用于减轻人们不幸和困境的事后补偿机制，其目的是保障他们的基本生活不受影响。而按照风险管理的理论，在经济全球化的环境下，消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的事情，因而只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。预防贫困是世界银行的风险管理框架最重视的内容。这一框架要求对贫困和高风险人群提供事前的收入支持以鼓励其选择高风险高回报的经济活动，从而使他们逐步摆脱贫困，而干预的措施应该根据风险的类型选择不同的工具。同样，积极的社会政策也主张社会政策要致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。相应的，社会政策不再只是针对现实的贫困者或不幸人士的帮助，而是一种增进全体社会成员经济和社会能力的社会资源配置。

此外，社会风险管理理论还认为，有效的反贫困政策是不同社会系统包括政府、市场、非营利组织和家庭等共同作用的结果，因此，世界银行的社会风险管理干预工具非常宽泛，包括了宏观经济政策、治理和善治、提高基础教育和医疗卫生的可及性等。的确，贫困的成因是非常广泛的，包括涉及环境和个人的多方面的因素，因而反贫困的目标同样需要多方面的努力才能实现。

（四）发达国家新的社会政策对中国农村反贫困的借鉴意义

我们当然不能直接照搬发达国家的上述做法，但其背后的理念则对中国制定农村反贫困政策具有重要的借鉴意义。

首先，发达国家的新的社会政策是从中长期发展战略的角度出发，以应对全球化对国内经济和社会福利制度的挑战为目标和依据的。例如，以投资人力资本为核心的积极的社会政策试图将个人、家庭和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种通过帮助个人来帮助国家的政策机制。中国目前在社会政策领域同样需要这样一个中长期战略视角。随着改革的不断深化，中国的社会问题呈现出密集爆发的特征。我们不仅要应对全球化环境下的发展问题，还需要解决更为迫切的转型问题。但长期以来，中国的社会保障制度改革基本上处于应急的状态，结果使我们经常陷入“政策衍生问题”的怪圈。在某种意义上，我们对社会政策的选择是对社会问题的选择。而当我们试图通过某一项社会政策解决一个问题时，往往会带来另外的新的问题。比如，养老保险制度使一部分人获得了较为充分的收入和服务保障，但同时也使相当一部分“体制外”的、收入不稳定的社会成员被排斥在制度之外，等等。中长期的战略视角可以使我们避免因专注于眼下众多问题的解决而迷失了中长期的发展目标。

其次，基于生命周期理论的“上游干预”策略对中国农村反贫困政策有非常好的借鉴意义。“上游干预”就是在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。中国目前的农村社会救助制度如农村最低生活保障制度等是一种“下游干预”措施。尽管这些制度的实施增加了贫困者获得帮助的渠道，但完全依靠社会救助，