夏先德：重构我国财政转移支付制度的路径思考

财政是国家治理的基础和重要支柱。如何发挥好财政在国家治理体系中的作用，政府间财政关系娃得尤为重要。财政转移支付制度是政府间财政关系的重要内容和纽带，是实现事权与财力相匹配的重要财政制度安排。完善转移支付制度是深化财税体制改革的重要举措，是建立现代财政制度的关键环节，是健全现代国家治理体系、实现国家长治久安的重要保障。

一、发达国家转移支付制度的经验启示

从发达国家的实践来看，各国转移支付制度都是与本国历史、经济、政治、文化等具体国情相适应的。虽然各国转移支付制度不存在统一模式，但在转移支付类型、资金分配和使用等方面仍有一些共性特征。发达同家转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式，除美国没有一般性转移支付外，大部分国家一般性转移支付是中央对地方转移支付的主体，占转移支付的比重达到50%以上。与联邦制国家相比，单一制国家转移支付不仅是解决地区间财力不平衡的有效途径，也是中央政府调控地方政府的重要手段，是地方政府运转的重要保障。在一些国家，转移支付资金占地方财政收入的比重普遍超过1/3。

发达国家转移支付制度经过多年发展完善，已经形成较为完备的制度体系，有不少经验值得借鉴。

启示之一：政府职责的合理界定是转移支付制度的基本前提。发达困家转移支付制度都建立在各级政府间职责明确划分的基础上，转移支付制度普遍考虑了中央和地方职责划分及地方政府既有财力状况，具有较强的稳定性。各级政府间职责划分越清晰，政府间财政收支矛盾就越少，转移支付制度运行效率就越高。

启示之二：法治化的制度体系是转移支付制度的重要基础。无论是联邦制国家还是单一制同家，其转移支付制度普遍具有较为明确的法律依据，大大减少了人为因素干扰，稳定了各级政府的预期，避免了相互扯皮和冲突。如加拿大、德国等通过宪法确立了财政均衡原则，美国通过联邦国会法案的形式确立了财政均衡原则，英国、俄罗斯、澳大利亚等通过财政性法规、政府白皮书或联邦政府与各州政府达成协议的方式确立了财政均衡原则。

启示之三：稳定的资金来源是转移支付制度的重要保障。许多国家将某些税种专门用作中央对地方转移支付，使其具有专款专用的性质，保证转移支付具有稳定的资金来源。如日本地方交付税主要有个人所得税收入与公司所得税、烟草税、消费税等4项来源。德国将州政府75%的增值税按人口来均分，即一个州所分得的这部分增值税等于该州人口数量乘以人均增值税，余下25%的增值税按特定规则用于财力较弱的州。

启示之四：公式化的测算分配是转移支付制度的显著特征。发达国家转移支付支出大都采用公式化、规范化、程序化的因素法进行分配，并选择了一些能反映各地基本情况和财政收支状况的客观因素作为分配依据，一般包括简单比例因素法、收支均衡模型法等类型。一些国家还根据经济社会发展变化情况建立了动态调整机制。转移支付公式设计大多具有较高的透明度、公正性和可预见性，提高了转移支付测算的准确性，减少了转移支付的盲目性和随意性。

启示之五：公共化的使用方向是转移支付制度的主要目标。多数国家的一般性转移支付主要用于体现均等化和解决财政纵向不平衡等方面，目的侧重于实现公平目标，均等化效果较为明显;专项转移支付集中在教育、基础设施建设等领域，目的侧重于实现提高公共产品供给质量和效率，而不是投入到生产性、竞争性领域。

启示之六：专业化的管理机构是转移支付监督制衡的必要手段。多数国家建立了专业化的转移支付管理机构。其中，中央或联邦政府组成机构是最常见的一种模式，通常由中央或联邦政府组成部门负责相关政策制定和资金分配。一些国家专设了由中央和地方政府代表共同组成的政府间财政关系处理机构，如德国“财政规划委员会”、加拿大“财政事务委员会”等。有的国家在政府体系之外设立了专职独立机构，如澳大利亚“联邦拨款委员会”等。

二、我国转移支付制度的问题分析

目前，我国中央对地方转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两人类。1994年分税制改革前，我国转移支付结构比较单一，只有专项转移支付，规模400亿元左右。分税制改革后，增加了一般性转移支付，转移支付在规模、结构等方面与改革初期相比都有了明显的变化。2013年，中央对地方转移支付达到42973.18亿元，是1994年的70多倍。转移支付支出占中央财政支出、地方财政支出的比重，以及一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。转移支付制度在推进基本公共服务均等化、保障和改善民生、推动经济社会发展方面发挥了重要作用。同时，随着因素法在转移支付测算中的推广应用，大大减少了资金分配的随意性，在一定程度上遏制了腐败行为的发生。

随着社会经济形势的发展变化，我国转移支付制度也暴露出一些亟待解决的问题，在制度设计、转移支付结构、资金分配、透明度等方面与财税体制改革的要求和发达国家的实践相比仍有不小的差距。

问题之一：顶层设计不够完善，与政府问事权划分相关性不强。一是转移支付制度设计和政策制定缺乏通盘考虑和统筹规划。转移支付决策层次过低，各种规划、纲要、意见等都要求设立专项转移支付项目，政策“碎片化”现象严重。有的项目仅从落实政策和部lJ履行职能的角度出发而设立，立项管理随意性大。一些专项转移支付立项依据不够充分、程序不够规范，缺乏严格的研究论证、规范的报批程序和科学的民主决策。有的甚至是一项政策一个专项、一个品种一个专项、一个行业一个专项，“打补丁”的项目较多。二是与政府间事权和支出责任划分相关性不强。一些本应由地方政府管理的事项，中央安排了转移支付，承担了本应由地方承担的支出责任，并且分配到了具体单位和明细项日，如农村公厕维修、乡村规划、乡村道路建设等。同样，对一些中央事权范围内的支出，中央投入不足，地方承担了大量支出责任。由此造成转移支付政策目标不明确，同一项公共服务上下级政府重复提供，或某些急需的公共服务因责任不清而无人提供的现象。三是政策缺乏退出机制。专项转移支付设立时大多目标不明确或执行期限不清晰，有设立时间，无停止时间，无退出机制。特别是一些为应对特殊情况而设寺的项目，在形势发生变化后未能及时调整，使得阶段性政策被固化、短期政策长期化。

问题之二：转移支付结构不尽合理，均衡性转移支付比重偏小。虽然近几年我国一般性转移支付占比有所提高，但比例仍然偏低。近几年转列到一般性转移支付的部分项目虽然具有按因素法分配、弥补地方财力不足的特征，但大多指定了专项用途，基层政府难以真正统筹使用。真正能够统筹使用的均衡性转移支付比重偏小，近几年占转移支付总额的比重一直维持在20%左右。即使加上具有财力补助性质的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付、革命老区、民族和边境地区转移支付等，这一比重也刚达30%左右。均衡性转移支付占比过低，一些基层地方政府可统筹的财力过小，不仅不利于基本公共服务均等化目标的实现，也给地方政府挤占、挪用、截留专项转移支付资金留了可乘之机，还降低了财政资金使用效率，有的还成了违法违纪的诱因。同时，一般性转移支付中仍有一些规定了专门用途的项目，模糊了一般性转移支付与专项转移支付的界限，不利于转移支付的完善和管理。

问题之三：专项转移支付项目较多，涉及领域过宽。一是项目繁多。经过归并、整合后的中央对地方专项转移支付项目仍有150余项，总规模接近中央预算收入的1/3，资金管理涉及56个部门，几乎涵盖』，预算科目所有功能支出范围。范围过广、项目过多，既造成政策的“碎片化”，也容易分散资金的支持力度，日.过多介入地方事务。二是项目过多用于竞争性领域。目前中央对地方专项转移支付项目中涉及竞争性领域的有40多项，占项目总数的近20%。有限的财政资金过多介入竞争性领域，既破坏了统一的市场竞争环境，影响市场配置资源的效率，也挤占了重点民生领域的投入，还容易给寻租和腐败留下空间。三是部分专项重复设置。重复设置专项或专项支持方向交叉，导致地方多头申请经费。地方单位承担一个课题可以从不同职能部门申请到经费;有的事项既可从一般性转移支付得到支持，还可从专项转移支付中申请到资金。资金到手后又闲置不用，造成资源浪费。

问题之四：资金分配方式有待完善，地方配套问题较为突出。一是分配方法不够规范。虽然一般性转移支付和部分专项转移支付采取了因素法的分配方式，但对因素选择、权重赋予等缺乏统一明确的规定，实际操作中弹性较大。大部分专项转移支付仍按项目法分配，虽然也开展了专家或中介机构评审等方式，但评审的客观性、公正性难以保证，预算支出标准不够明确。二是资金分配过于分散。一些专项转移支付资金安排存在“撒胡椒面”、平均分配的现象，有的领域逐步形成了普惠性财政补贴，“天女散花”。一些项曰安排政策导向不明显、不符合地方实际或与地方急需解决的事项不一致，不利于集中财力办人事。三是地方配套问题较为突出。不少专项转移支付都要求地方进行资金配套，增加了地方财政支出压力，影响了地方年度预算平衡。一些基层政府为了获取中央转移支付，进行负债配会或虚假配套，增加了财政风险。

问题之五：资金管理漏洞较多，绩效理念有待加强。一是追踪问效不足。“重分配、轻管理”的现象仍较为普遍，不少转移支付资金一分了之，地方投向何处、绩效如何不问不管。转移支付资金绩效评价工作仍处于起步探索阶段，绩效评价制度建设较为薄弱，目前仅有少数资金制定了专门的绩效评价管理办法。一砦项同在申请预算时不申报绩效目标，绩效评价试点范同有待扩大，绩效评价结果运用不充分。二是挤占、挪用等现象较为突出。如2013年审计署审计的9个省中，有8个省及所属12个县挤占挪用专项资金31.33亿元，主要用于日常运转、工业同区建设、发放，工资津补贴等。三是腐败行为时有发生。由于部分专项转移支付管理制度不健全、资金分配和审批的自由裁量权过大、内控和监督较为薄弱，导致权力寻租和腐败行为时有发生。从近几年查处的财政系统违纪违法案件来看，不少都与专项转移支付资金分配和管理有关。

形成以上问题的原因是多方面的，既有政府与市场的关系界定不清晰、政府间事权和支出责任划分不明确、行政决策机制不健全等体制机制原因，也有转移支付制度自身设计不周密、预算管理不规范、预算执行不严肃的原因，还有法规制度不完善、财经纪律执行不到位等原因。

三、完善我国转移支付制度的制度支撑

转移支付制度作为实现事权与财力相匹配的重要调节工具，与政府间事权和支出责任划分、财政法治建设、监督制衡机制密切相关。加强这些方面的制度建设是完善转移支付制度的基本前提和重要支撑。要按照统筹兼顾、法治透明、注重绩效、强化监督的原则，进一步明晰各级政府的事权和支出责任，完善转移支付法规制度体系，大力推进转移支付信息公”，强化转移支付资金监管，提高资金使用绩效，夯实转移支付制度的根基。

一是理顺政府和市场的关系，加快建立事权和支出责任相适应的制度。进一步明确政府和市场的边界，加强政府出台政策的顶层设计和统筹协调，最大限度减少政府对市场主体和微观事务的干预和管理。对确需政府支持的领域，要明确支持方向、方式和着力点，创新支持方式，充分运用政府市场合作、政府购买服务以及贴息、以奖代补等事后补助方式，引导和带动市场和社会力晕参与。充分考虑公共事项的受益范罔、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，