刘柏惠 汪德华 毛中根：中国收入分配体制改革路径选择研究

摘要：国民收入中居民收入比重的持续降低和居民内部收入差距的不断拉大共同构成了中国日趋严重的收入分配问题。要在尽量减少对经济发展影响的情况下进行收入分配改革，必须综合考虑政策的调节力度和影响范围、对经济的影响、施行难易程度等因素，二次分配环节的社会保障政策在这些方面更具优势，是推动改革的重点突破口。当前社会保障制度存在统筹层次低、覆盖面窄、缴费率高、制度间缺乏衔接等问题，削弱了调节收入分配的功能，在下一步的改革中应当以促进收入公平作为政策制定的基本原则。要实现收入分配整体改革方案的快速推进必须在养老保险、医疗保险、社会福利和社会救助等方面作出努力。

关键词：收入分配；政策框架；突破口；社会保障

收入分配问题随着经济发展而演变，涉及各种利益关系，是一个社会中最敏感的“神经”。中国经济的高速增长使人均收入水平不断攀升，但收入差距也在不断扩大。2008年以后，由收入分配问题引发的社会矛盾在金融危机的影响下被进一步放大，凸显在经济社会发展的众多领域，成为当前束缚经济持续发展和社会和谐稳定的关键问题之一。正是在这一严峻背景下，十八大报告以及十八届三中全会从经济发展和小康社会建设等多个方面强调了完善收入分配制度的重要性和紧迫性，《关于深化收入分配制度改革的若干意见》历经两年多时间的酝酿，也已于2013年初发布，为完善收入分配秩序描绘出了整体图景和改革蓝图。面对2020年全面建成小康社会的目标，眼下迫切需要为收入分配改革寻找突破口，用清晰的路线图倒逼改革向前推进。为了达成这一目标，本文以分析我国收入分配中存在的问题和深层次原因为基点，尝试提出收入分配改革的具体思路和主要着力点，并对具体的改革措施展开详细分析，以期为改革的破题和快速推进提供可行的建议。

一、收入分配体制改革的背景

我国当前的收入分配问题可以用“既患寡又患不均”来形容，表现为两个层次。

第一，国民收入分配格局失衡，国民收入分配中居民收入尤其是劳动者报酬占GDP的比重不断降低，即所谓的“寡”(白重恩、钱震杰，2009；龚刚、杨光，2010)。国家统计局公布的资金流量表数据显示，自1992年以来，我国的劳动者报酬、居民可支配收入占GDP的比重一直处于缓慢下降通道中，分别从1992年的54．6%和68．3%，下降到2008年的48%和57%，明显低于众多发达国家和新兴市场经济体(李稻葵、刘霖林、王红领，2009)

。而与此形成鲜明对比的是以留存利润为主体的企业可支配收入的比重在波动中上升，财政收入占GDP的比重上涨尤为迅速，目前全口径财政收入占GDP的比重已达到35%左右(中国社科院财贸所课题组，2011)。这种分配格局常被概括为“国富民穷”。居民是消费需求的主要来源，劳动者报酬以及居民可支配收入占比的不断下降，不仅会影响居民内部的收入分配，还会导致居民消费需求不足，影响宏观经济平衡，这已经成为影响我国经济增长的长期结构性问题。

第二，居民内部收入分配不均，居民收入差距不断拉大，即“不均”。根据世界银行测算，上世纪六十年代我国基尼系数大约为0．17－0．18，八十年代为0．21－0．27，从2000年开始已越过0．4的警戒线，并继续逐年上升。按照国家统计局最新公布的城乡统一的全国居民收入的基尼系数，2003年是0．479，此后的几年稳中有升，2008年达到0．491，从2009年开始稍有回落，到2012年的几年间依次为0．490、0．481、0．477和0．474。总体而言，伴随着经济的快速增长，我国居民部门内部的收入分配不均程度持续恶化，已经到了非常严重的阶段。社会财富的过度集中导致我国社会利益共享机制失衡，动摇了社会和谐的基础，突出地表现为以下三个方面：其一，城乡居民之间收入差距依然较大。2001年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比为2．9：1，到2009年持续扩大到3．33：1。尽管中央从2006年开始全面取消农业税，不断增加对农民的各项补贴，努力提高农村居民特别是低收入群体收入水平，但城乡收入比到2012年也仅缩小到3．1：1。如果再加上城镇居民所享受到的隐形补贴，城乡间将面临更大的收入差距(李实、罗楚亮，2007)。其二，地区之间收入差距日趋严重。从人均GDP看，1980年东部地区人均收入水平比全国平均高34%，到2008年提高到69%，而中部地区从相当于全国平均的88%降到83%，西部地区则从70%降到69%。这种地区间的人均收入差距更突出地体现在高技术和高素质人群中(李实、王亚柯，2005)，在人口跨区域流动日益频繁的情况下，人力资本加速向发达地区集聚，又会进一步拉大地区间发展水平和收入水平的差距。其三，行业之间收入差距悬殊。随着我国企业改制的不断深入，行业间工资水平差距也呈扩大趋势。国家统计局公布的统计数据显示，在1990年，最高与最低行业人均收入比为1．29：1，1995年达到2．23：1，2000年为2．63：1，2005年为4．88：1，2008年为4．77：1，2012年为4．2：1。

以上问题的形成既有我国发展阶段的影响，又有国际共同因素的作用，更有中国特殊体制机制的影响。在这些因素的综合作用下，我国的收入分配形势显得尤为错综复杂。

首先，经济发展阶段的影响。中国经历了由平均主义倾向的计划经济向市场经济的快速转型，正逐步从低收入国家向高收入国家演进。处于这一发展阶段的国家一般会经历收入分配状况恶化的阶段，这是与一般经济规律相吻合的。其一，一般而言，工业的劳动收入份额既低于农业，也低于服务业，当经济主体由农业发展到工业，再发展到服务业时，会经历劳动收入份额先降低后升高的过程。我国目前正处于加快工业化发展的阶段，产业结构实现了由农业主导向工业主导的转变，服务业发展还不充分，这导致国民经济分配中劳动收入份额保持在相对较低的水平。其二，根据库兹涅茨曲线，经济发展水平和收入分配公平性之间存在“倒U”形关系(Kuznets，1955)，在经济由不发达阶段向发达阶段发展的过程中，不平等程度一般都会上升，随着经济的进一步发展，又会慢慢下降。我国2011年人均GDP为6100美元，已进入中等收入国家行列。从一个低收入国家短时期内实现向中等收入国家的跃进，不可避免地会出现以基尼系数升高为代表的收入分配问题。

其次，融入全球化带来的影响。最近二十年来，世界各国或多或少都出现了类似于中国的收入分配难题。对这一现象的大量研究取得了一个共识：全球化的迅速发展影响了各国的收入分配状况(Lei，etal．，2011；Branko，2005)。这是因为全球化带来了对资本的强烈追逐，抬高了资本的谈判地位，使劳动与资本的议价地位发生变化，降低了劳动者报酬比重。同时，对外贸易加大了教育和技能的回报率，能够与先进技术结合的熟练劳动力可以获得更多的生产力提升，从而导致熟练劳动力和非熟练劳动力之间的工资差距，部分特定人群和地区被边缘化。另外，跨国资本流动中发达国家的技术溢出和产业链转移会增加流入国对高技术劳动力的需求，扩大劳动力内部收入不平等，同时也会使流出国的低技能工人收入情况恶化。我国收入分配格局的恶化，也与深度融入全球化有关。这其中既有与其他国家一样的作用机理，同时也受到以GDP增长为主要导向的地方政府竞争机制的影响。为争夺包括外资在内的投资，吸引管理人才、高技术人才，地方政府往往给予各种优惠条件，这相当于弱化了对普通劳动者的保护，必然在压低劳动者报酬的同时使收入不均恶化(万广华、陆铭、陈钊，2005)。

最后，我国特殊体制机制的影响。与成熟的市场经济国家相比，我国的社会主义市场经济体制改革还不够深入，形成了若干特殊的体制机制问题，影响到收入分配格局。其一，在市场经济高速发展的过程中，形成了超过一定限度的“城乡分治”政策和地区差别政策，对城乡和不同地区实行倾斜性的扶持政策，加剧了本来就已存在的经济发展不平衡问题。同时，户籍制度又进一步限制了经济整体增长被人民群众共同分享的可能性(陆铭、陈钊，2004)

。其二，我国逐步实现由按劳分配向按劳分配和按生产要素分配相结合的分配方式转变，在这个过程中，个人的努力程度和禀赋不同、要素的占有状况不同等造成的收入差距是合理的，但一些要素或资源的不合理分配也直接导致了分配结果的公平缺失(岳希明、李实、史泰丽，2010)。其三，改革不彻底导致的权力寻租、腐败等现象，恶化了居民内部收入分配。在经济运行中，政府控制和能够调动的经济资源规模过大，对微观经济的行政管制过多过滥，这使得国民财富在分配中极易受到权力的干扰，很难简单地按照市场原则进行，收入分配的正常秩序难以保证。其四，财税制度和社会福利事业在调节收入分配方面的作用不明显。当前以间接税为主的税制结构在调节收入分配方面的作用较为薄弱(刘怡、聂海峰，2004)，对调节居民收入差距有重要作用的个人所得税和财产税的发展还很不充分，征管水平亟待提高。在财政支出方面，经济建设的比重过高，社会福利事业的投入比重较低，调节收入分配的能力有限。财政投资利贫导向不明显，在教育、医疗、儿童营养等有助于改善收入分配的项目上的支出虽提高较快，但力度仍然不够。社会保障制度碎片化和差异化发展，城乡间和人群间的待遇存在较大差别，不仅不能有效发挥缩小收入差距的再分配功能，反而在一定程度上拉大了收入差距。

二、收入分配体制改革的路径选择

对于我国解决收入分配问题的路径和突破口，理论界存在颇多争议。第一，调节重点应放在一次分配环节，还是二次分配环节？与传统的利用再分配手段调节收入分配不同，一些学者认为，需要从所有制结构、从财产制度上直面收入差距问题，通过强化公有制的主体地位来解决这个问题，改变收入分配结构的重点是一次分配过程(刘国光，2011)。第二，调节手段应以什么为主？除了部分学者认为社会保障是收入分配调节的主要工具之外，还有一些学者认为以税收为主要手段的收入分配调节机制的重新构建，是当前的必然选择(高培勇，2010)，在一系列的公共政策中，税收和转移支付是缩小差距达成公平的关键(赵人伟，2011)。寻找适合我国的收入分配调节路径，必须对这两个问题作出分析和回答。

首先，作为后发的市场经济国家，有必要充分借鉴成熟市场经济国家处理市场经济条件下收入分配失调问题的经验。与我国“国富民穷”的分配格局不同，发达国家虽然也出现了劳动报酬比重走低，收入不均恶化的趋势，但其整体分配格局仍可以用“国富民也富”来形容。以OECD国家为例，虽然各国财政收入占GDP比重差异较大，既有北欧国家的超过50%，也有一些国家在30%左右，但其平均水平在40%以上，可以称得上“国富”。同时，这些国家的居民收入比重也普遍较高，如果将一些实物性福利换算成居民收入更是如此，“国富”与“民富”并不矛盾。发达国家在“国富”的同时能够达到“民富”，原因在于：国家集中的财政收入，又通过各种渠道转化为居民可支配现金收入或实物福利，即充分发挥政府主导的再分配对国民收入分配结构的调节作用。这种“国富”与“民富”同步实现的过程，还能有效调节居民内部的收入差距问题。2000年以来OECD成员国市场化收入的平均基尼系数大约为0．4，经过财税制度调整后的基尼系数下降为0．3左右。进一步的分析发现，在基尼系数所下降的25%中，平均约三分之二来自于现金转移支付的调节，三分之一来自于税收制度的调节，所有成员国现金转移支付的调节作用都大于税收制度(Isabelle，Pisu＆Bloch，2012)。